Wortlaut

Le Conseil fédéral est chargé de prendre les mesures nécessaires pour que les différentes réserves formulées par la Suisse lors de la ratification de la Convention relative aux droits de l'enfant, en 1997, soient levées.

Begründung

Il y a cinq ans, la Suisse ratifiait la Convention des Nations unies relative aux droits de l'enfant. Elle avait cependant formulé plusieurs réserves portant sur les articles suivants :

- article 5 : autorité parentale ;

- article 7 : droit d'acquérir une nationalité ;

- art. 10, al. 1er, : droit au regroupement familial ;

- art. 37, let. c, : séparation des jeunes et des adultes en cas de privation de liberté ;

- article 40 : droit des jeunes de bénéficier d'une assistance juridique et séparation entre les autorités d'instruction et de jugement.

Il avait été précisé, à l'époque, que le Conseil fédéral était autorisé à retirer ces réserves si elles devenaient sans objet (art. 1er al. 3 de l'arrêté fédéral). La Suisse devrait présenter en mai son premier rapport sur la situation des enfants dans le pays, rapport qui est destiné au Comité des droits de l'enfant des Nations unies. C'est l'occasion idéale pour la Suisse d'abandonner son attitude hésitante face à la Convention relative aux droits de l'enfant. La Suisse doit lever aujourd'hui les réserves qu'elles a formulées il y a cinq ans si elle veut défendre une conception moderne des droits de l'enfant. Les cinq réserves n'ont aucune valeur juridique, car la convention ne fait que fixer des garanties en matière de droits de l'homme qui sont déjà inscrites dans la Constitution fédérale, dans la Convention européenne des droits de l'homme et dans le Pacte international relatif aux droits civils et politiques. La réserve relative à l'article 5, en particulier, doit être supprimée le plus rapidement possible. En mars 2001, le Conseil national a transmis sous forme de postulat une motion Berberat 99.3627, qui vise la levée des réserves formulées par la Suisse lors de la ratification de la Convention relatives aux droits de l'enfant. Lors du débat, la conseillère fédérale Ruth Metzler avait précisé que le Conseil fédéral considérait la transmission de l'intervention comme un signal clair de l'Assemblée fédérale en faveur de la levée des réserves dans les meilleurs délais.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de transformer la motion en postulat.

Stellungnahme des Bundesrates

Au moment de ratifier la Convention de l'ONU relative aux droits de l'enfant, du 20 novembre 1989 (ci-après : la convention), la Suisse, sur la base de l'arrêté fédéral du 13 décembre 1996, a formulé plusieurs réserves ; l'Assemblée fédérale a autorisé le Conseil fédéral à retirer ces réserves au cas où elles deviendraient sans objet (art. 1er al. 3 de l'arrêté fédéral du 13 décembre 1996). La motion Berberat 99.3627, du 22 décembre 1999, transmise sous forme de postulat, demandait déjà que la législation soit modifiée de sorte que toutes les réserves puissent être levées. Entre-temps, le Comité des droits de l'enfant (ci-après : le comité), dans ses remarques finales, a appelé la Suisse à s'attaquer plus rapidement aux modifications législatives nécessaires, afin que les réserves puissent être retirées avant la présentation du prochain rapport de la Suisse.

Les explications que le Conseil fédéral a données concernant la motion Berberat (cf. prise de position du 13 mars 2000) restent en grande partie valables, mais doivent être complétées par les remarques suivantes :

1. La Suisse a formulé une réserve concernant l'article 5 de la convention, qui exige des États parties qu'ils respectent la responsabilité, le droit et le devoir qu'ont les parents de donner à l'enfant, d'une manière qui corresponde au développement de ses capacités, l'orientation et les conseils appropriés à l'exercice de ses droits. La réserve de la Suisse, selon laquelle "la législation suisse concernant l'autorité parentale demeure réservée", n'a été adoptée par le Parlement qu'à la deuxième étape d'élimination des divergences, sur la base d'une proposition de la Commission du Conseil des États chargée de l'examen préliminaire du projet ; la doctrine et la jurisprudence considèrent qu'il ne s'agit pas d'une réserve à proprement parler, mais plutôt d'une déclaration interprétative, qui ne restreint aucunement le champ d'application de l'article 5 (voir ch. 1 de la prise de position du Conseil fédéral sur la motion Berberat). Il n'y a donc pas de raisons juridiques qui plaideraient pour le maintien de cette fausse réserve sur l'article 5 de la convention. C'est la raison pour laquelle, dans ses remarques finales, le comité recommande sa suppression. La justification et le maintien de cette fausse réserve relèvent d'une appréciation politique. Du point de vue de la procédure, la question se pose de savoir comment procéder pour supprimer cette réserve. Le Conseil fédéral, pour sa part, est d'avis que le Conseil des États, en sa qualité d'initiateur de cette réserve, devrait être associé à la décision concernant l'opportunité de la retirer. Si le Conseil des États fait une demande visant à supprimer cette réserve, le Conseil fédéral engagera la procédure nécessaire à cette fin, puisqu'il se considérerait alors comme compétent pour le retrait de cette réserve.

2. Concernant le droit d'acquérir une nationalité, prévu à l'article 7 de la convention, la Suisse a réservé sa législation sur la nationalité "qui n'accorde pas un droit à l'acquisition de la nationalité suisse". Depuis lors, le Conseil fédéral a présenté son projet de révision de la loi sur la nationalité. L'article 30 de ce projet de révision prévoit la naturalisation facilitée pour les enfants apatrides. Dans son message, le Conseil fédéral explique que cette réserve concernant l'article 7 de la convention pourrait être retirée après l'acceptation du projet de révision de la nationalité (FF 2002 1871).

3. L'article 10 paragraphe 1 de la convention exige que les demandes faites aux fins de réunification familiale soient traitées dans un esprit positif, avec humanité et diligence. La Suisse a émis une réserve selon laquelle sa législation "ne garantit pas le regroupement familial à certaines catégories d'étrangers". Jusqu'à présent, le regroupement familial n'était pas autorisé aux étrangers disposant d'une autorisation de séjour limitée - par exemple les étudiants, les curistes ou encore les personnes titulaires d'une autorisation de courte durée. Sur ce point, le projet de loi fédérale sur les étrangers, adopté par le Conseil fédéral, contient un changement important, puisqu'il accorde un droit au regroupement familial à tous les titulaires d'une autorisation de séjour, et qu'il en donne la possibilité aux titulaires d'une autorisation de courte durée (FF 2002 3504). Par contre, les dispositions sur le droit d'asile ne permettent pas le regroupement familial dans tous les cas : pour les personnes et les réfugiés admis à titre provisoire, un regroupement familial n'est possible qu'à certaines conditions (art. 24 de l'ordonnance sur l'exécution du renvoi et de l'expulsion d'étrangers ; RS 142.281, art. 51 al. 5 de la loi sur l'asile ; RS 142.31, en relation avec l'art. 39 al. 2 ordonnance 1 sur l'asile ; RS 142.311). Le regroupement familial est en principe possible pour les réfugiés reconnus et pour les personnes requérant une protection particulière, mais il peut être refusé dans un cas particulier. Le Comité des droits de l'enfant n'a pas encore dit explicitement si, dans le domaine du droit d'asile, le regroupement familial doit également satisfaire aux exigences de l'article 10 de la convention. Plusieurs des États parties à la convention, parmi lesquels l'Allemagne et la Grande-Bretagne, ont déclaré que leur législation nationale sur l'immigration ne serait pas touchée par le champ d'application de l'article 10 de la convention. Le Conseil fédéral estime que la question du retrait de cette réserve doit faire l'objet d'un examen approfondi à la lumière des remarques du comité sur le rapport initial de la Suisse et du résultat de la réforme de la loi sur les étrangers.

4. Concernant l'art. 37, let. c, de la convention, la Suisse a formulé une réserve suivant laquelle "la séparation des jeunes et des adultes privés de liberté n'est pas garantie sans exception". Le 21 septembre 1998, le Conseil fédéral a adopté un projet de loi régissant la condition pénale des mineurs, qui prévoit une séparation complète tant pour la détention avant jugement (ou préventive) que pour la privation de liberté en tant que mesure ou peine. Le Conseil fédéral a déjà annoncé que cette réforme, qui, selon l'état actuel des délibérations, devrait entrer en vigueur en 2004, pourrait aboutir au retrait de la réserve à l'art. 37, let. c, (FF 1999 2983). Le projet prévoit en outre que les cantons disposent d'un délai de dix ans pour créer les établissements nécessaires à l'exécution des peines et mesures prévues par la nouvelle loi (FF 1999 2219). Le moment auquel la réserve pourra être retirée dépendra donc de la rapidité avec laquelle les cantons s'acquitteront de cette tâche. Il convient cependant de préciser que ce délai de transition ne s'applique pas à la détention préventive, pour laquelle les cas de non-respect du principe de séparation étaient jusqu'à présent les plus nombreux, et qui a en grande partie motivé la Suisse à émettre cette réserve lors de la ratification de la convention. Dès l'entrée en vigueur de la nouvelle loi, les cantons devront ainsi veiller, pour la détention préventive, à séparer les jeunes des adultes.

5. Enfin, à l'article 40 de la convention, la Suisse a formulé des réserves qui concernent la garantie du droit inconditionnel à une assistance et la garantie de la séparation - au niveau personnel et de l'organisation - entre les autorités d'instruction et de jugement, l'exception au droit de recourir contre des jugements pénaux lorsque l'intéressé a été jugé en première instance par le Tribunal fédéral, ainsi que la libération définitive des frais résultant du recours à un interprète.

a. Selon l'article 39 du projet de loi fédérale régissant la condition pénale des mineurs, le mineur ou ses représentants légaux ont en tout temps, pendant la procédure d'instruction et la procédure de jugement, le droit de se pourvoir d'un défenseur ; un défenseur est commis d'office lorsque la gravité de l'infraction l'exige, lorsque le mineur n'est manifestement pas en mesure d'assurer lui-même sa défense, ou lorsque l'autorité compétente ordonne le placement à titre provisionnel ou la détention avant jugement pour une durée supérieure à 24 heures. Il n'y a plus de divergences entre le Conseil national et le Conseil des États sur cette disposition. La réserve à la convention portant sur ce point sera donc sans objet dès l'entrée en vigueur de la loi régissant le droit pénal des mineurs, et pourra alors être retirée.

b. La séparation - au niveau personnel et de l'organisation - entre les autorités d'instruction et de jugement ne correspond pas à la tradition judiciaire suisse et n'est donc pas prévue dans le projet de loi fédérale régissant la condition pénale des mineurs. Les avantages qui découlent du cumul des autorités d'instruction et de jugement favorisent la coordination avec les mesures relevant du droit civil et l'instauration d'une relation de confiance. À cela s'ajoute que le Tribunal fédéral et la Cour européenne des droits de l'homme considèrent tous deux que le cumul est compatible avec l'article 6 de la CEDH ; dans ses remarques finales, le Comité des droits de l'enfant des Nations unies, lui aussi, a estimé que la séparation n'était pas absolument nécessaire dans tous les cas. La réserve conservera donc sa validité à l'avenir.

c. Pour ce qui est du droit de faire appel d'une condamnation devant une instance supérieure, signalons que le Parlement est actuellement saisi de la réforme totale de l'organisation judiciaire fédérale. Grâce à la création d'un tribunal pénal fédéral de première instance, dont les jugements pourront faire l'objet d'un appel devant le Tribunal fédéral, le droit suisse satisfera aux exigences de la convention (cf. FF 2001 4277). Il est de toute façon peu vraisemblable que des mineurs commettent des infractions relevant de la juridiction fédérale et pour lesquels, à l'heure actuelle, le Tribunal fédéral est encore la première et l'unique instance. Ces dernières années, le Tribunal fédéral n'a pas jugé de délinquant mineur.

d. Concernant la libération définitive du paiement des frais résultant de l'assistance d'un interprète, la Suisse a désormais retiré la réserve identique qu'elle avait émise au sujet de l'article 6 CEDH (RO 2002 1142). Le Conseil fédéral prendra prochainement une décision sur le retrait formel de cette réserve.

D'une manière générale, le Conseil fédéral estime ainsi que grâce aux travaux législatifs en cours, les démarches qu'exige la motion sont déjà engagées ; la seule réserve qui devra véritablement être maintenue est celle qui concerne la séparation - au niveau personnel et de l'organisation - des autorités d'instruction et de jugement, telle que la prévoit l'article 40 de la convention. Pour ce qui est de la réserve à l'article 5, le Conseil fédéral entreprendra de la retirer dès que le Conseil des États se sera exprimé dans ce sens.

Le Conseil fédéral propose de transformer la motion en postulat.