Stellungnahme des Bundesrates

Ad domanda 1

Il Consiglio federale ha fondato la sua decisione provvisoria del 3 luglio 2002 sulla valutazione della situazione effettuata in quel periodo. In tal senso ha in particolare avuto un ruolo importante il rendimento delle obbligazioni della Confederazione, da molti anni legato al tasso d'interesse minimo LPP, ma soprattutto il generale crollo dei mercati azionari avvenuto nei mesi di maggio e giugno 2002. Il Consiglio federale rimanda inoltre alla sua risposta al punto 1 dell'interpellanza del 3 settembre 2002 della CSSS del Consiglio degli Stati (02.3390).

Ad domanda 2, da a) a k)

L'Ufficio federale delle assicurazioni private (UFAP) ha rianalizzato e raggruppato le cifre disponibili relative agli investimenti collettivi tratte dai rapporti dal 1985 al 2001. In mancanza di dati disponibili, una parte di tali cifre si basa su modelli di calcolo. In tale processo è nato il "RAPPORTO dell'UFAP relativo agli investimenti collettivi 1985-2001 degli assicuratori sulla vita soggetti a sorveglianza", distribuito alla CSSS del Consiglio nazionale e pubblicato il 19 settembre 2002 (cfr. allegato). L'UFAP intende inoltre apportare maggiore trasparenza sullo svolgimento degli affari legati alla LPP, sulla base di ulteriori cifre da rilevare concernenti gli anni 1985-2001. I primi risultati sono attesi per la fine di settembre 2002. Finora agli assicuratori non era mai stato chiesto né di fornire né di rilevare cifre tanto dettagliate quanto quelle richieste dalle domande degli interpellanti. La pubblicazione di determinati dati, ad esempio ripartiti per società, non sarebbe inoltre compatibile con il segreto d'ufficio.

Ad domanda 2 l)

La legge federale sulla garanzia degli obblighi derivanti da assicurazioni sulla vita (RS 961.03) enumera in modo esaustivo al suo articolo 3 quali pretese vanno coperte dal fondo di garanzia. Si tratta essenzialmente delle riserve matematiche individuali per contratti in corso, delle provviste per prestazioni d'assicurazione in sospeso ma non ancora versate, nonché delle quote di partecipazione agli utili accreditati ai singoli assicurati. Gli elementi menzionati sono ritenuti riserve tecniche di assicurazione. Le riserve tecniche di investimento sono considerate indirettamente: le azioni e i beni immobili possono ad esempio essere attribuite al fondo di garanzia soltanto al 90 per cento del loro valore di mercato, mentre l'importo del fondo di garanzia da accantonare è aumentato con un supplemento forfettario dell'1 per cento (art. 15 dell'ordinanza sull'assicurazione vita; OassV, RS 961.611).

Ad domanda 3

Gli assicuratori sulla vita accreditano o versano alle fondazioni previdenziali semiautonome o alle fondazioni collettive le eccedenze derivanti dai contratti collettivi della previdenza professionale. Le modalità di utilizzo delle eccedenze vanno in seguito determinate dal consiglio o dal regolamento di fondazione, oppure dai regolamenti delle casse di previdenza annesse. Dalla LPP non può essere dedotta alcuna disposizione specifica concernente l'attribuzione delle eccedenze (cfr. in merito la perizia del prof. dr. Gerhard Schmid e della prof. Christina Ruggli, "Mandato e competenze dell'Ufficio federale delle assicurazioni private", pubblicata il 16.09.2002).

a) Non è possibile rispondere a questa domanda, poiché né l'UFAP né l'UFAS esercitano un controllo sull'impiego delle eccedenze all'interno di un fondo di previdenza o di una fondazione collettiva. Visto l'alto numero di casse di previdenza (175'000) tale controllo non può nemmeno essere esercitato. L'UFAP esamina tuttavia la distribuzione delle eccedenze se gli assicurati, inoltrando un ricorso, si rivolgono all'Ufficio in quanto autorità di vigilanza.

b) Non vi sono elementi concreti per mettere in dubbio tali cifre.

c) Qualora i calcoli successivi dovessero rivelare che l'evoluzione dei rischi è risultata migliore di quanto calcolato nei premi, o che il rendimento effettivo dell'investimento di capitale è stato più alto di quanto garantito dal tasso d'interesse minimo degli averi di vecchiaia, la differenza può allora essere impiegata per la distribuzione delle eccedenze. Riserve e accantonamenti tendono ad aumentare in ragione del crescente volume di affari. Vengono eventualmente impiegate per coprire le perdite di gestione.

Ad domanda 4

Le diverse categorie di contratti collettivi si distinguono tra l'altro per le differenze legate all'evoluzione dei costi amministrativi e dei rischi. Nella suddivisione degli utili da capitale si considerano pure i maggiori costi amministrativi dovuti a sollecitazioni di pagamento dei premi, a ritardi nell'annuncio di mutazioni personali e a perdite di rischio per frequenze di invalidità superiori alla media.

a) - e) Come rilevato in precedenza, le variazioni in materia di evoluzione dei costi e dei rischi sono alla base di differenze nei vari tipi di eccedenze per le diverse categorie di contratti. I contratti collettivi soggiacciono alla legge federale sul contratto di assicurazione, che disciplina le fattispecie di diritto privato nei rapporti assicurativi tra i contraenti e il cui scopo non è quello di creare equilibrio sociale.

f) Le spese d'acquisizione e amministrative nonché l'evoluzione dei rischi non permettono alle assicurazioni collettive di sovvenzionare quelle individuali; per quel che concerne l'assegnazione degli utili da investimento di capitale alle assicurazioni individuali e collettive, la questione delle sovvenzioni trasversali resta invece aperta. Dal 1985 i tassi d'interesse tecnici garantiti dell'assicurazione individuale (dal 1985 al 1999 di principio tra il 3 e il 3,5 per cento; nuove stipulazioni dal 1999: 2,5 per cento) sono chiaramente inferiori al tasso minimo LPP del 4 per cento in vigore dal 1985. Il margine di guadagno è nettamente superiore per l'assicurazione individuale, che non dipende quindi dal sostegno dell'assicurazione collettiva. Al contrario, da un'inchiesta preliminare dell'aprile 2002 sulla situazione degli affari LPP alla fine del 2001, risulta che per lo meno nel 2001 gli interessi degli averi di vecchiaia sono stati sovvenzionati parzialmente dall'assicurazione individuale. Si rileva in seguito che nei premi delle assicurazioni collettive è inclusa anche una quota destinata alla copertura dei costi amministrativi previsti. Calcoli effettuati in seguito, in relazione a singoli casi, hanno mostrato che negli affari collettivi i costi amministrativi si rivelano più alti di quanto calcolato nei premi.

Ad domanda 5

a) In base al diritto vigente, il Consiglio federale non dispone di alcuna base legale per esigere e imporre un simile provvedimento. Del resto nemmeno in virtù delle disposizioni sulla trasparenza approvate dal Consiglio nazionale nell'ambito della 1 revisione della LPP risulta l'obbligo di rendere autonome le fondazioni collettive.

b) Il Consiglio federale condivide questo avviso.

Ad domanda 6

a) e b) Come già rilevato nella risposta alla domanda 3, l'impiego delle eccedenze destinate ai fondi previdenziali non è sottoposto a controllo. L'UFAP non è in particolare autorità di sorveglianza di fondazioni di previdenza o collettive. Si può pur sempre rilevare che nell'ambito degli affari collettivi, dal 1985 gli assicuratori sulla vita hanno versato alle istituzioni previdenziali 18,5 miliardi di franchi di eccedenze, secondo le cifre presentate dall'UFAP. Tali eccedenze sono da considerare aggiuntive al tasso d'interesse minimo del 4 per cento richiesto dalla LPP e rappresentano in media ponderata l'1.88 per cento (cfr. in merito il rapporto nell'allegato). In base agli statuti, per la distribuzione delle eccedenze l'organo competente è la fondazione collettiva, ossia il consiglio di fondazione come organo superiore, oppure le casse o le commissioni di previdenza in base a una delega di competenze corrispondente e come organo paritetico ai sensi dell'articolo 51 LPP (cfr. in merito la perizia del prof. dr. Gerhard Schmid e della prof. Christina Ruggli, "Mandato e competenze dell'Ufficio federale delle assicurazioni private", pubblicata il 16.09.2002, pag. 10 e segg.).

Occorre inoltre osservare che secondo le leggi attuali l'UFAP non è tenuto a creare maggior trasparenza in materia di eccedenze; non vi è una base legale neppure per la quota di eccedenze da devolvere agli assicurati (cfr. in merito il rapporto della cosiddetta commissione "Janssen" sull'attività di vigilanza dell'Ufficio federale delle assicurazioni private, pubblicato il 19.09.2002, pag. 6 seg.).

c) Come già esposto nella risposta alla domanda 3, dalla LPP non è possibile dedurre alcuna disposizione specifica concernente l'attribuzione delle eccedenze, e la vigilanza sulla distribuzione delle eccedenze dalle fondazioni collettive agli assicurati attraverso le casse previdenziali non è compito dell'UFAP. In tal senso non vi è nessun obiettivo di prestazioni formulato a livello costituzionale, da cofinanziare attraverso eventuali eccedenze. La fondazione collettiva è responsabile del rispetto degli obiettivi di prestazione minimi secondo la LPP. Mediante contratto collettivo la fondazione collettiva delega agli assicuratori sulla vita la copertura di tali obiettivi di prestazione. Il contratto collettivo è un accordo di diritto privato che soggiace unicamente al rispetto delle disposizioni imperative della legge sul contratto d'assicurazione. L'assicuratore sulla vita è evidentemente tenuto a rispettare le disposizioni del contratto collettivo. Per quel che concerne la partecipazione alle eccedenze, il contratto collettivo stabilisce di regola unicamente che una tale partecipazione è prevista, senza però pronunciarsi sul suo ammontare concreto.

d) L'UFAP interviene in particolare quando gli sono notificate evidenti violazioni delle disposizioni generali in materia di assicurazioni o di norme imperative della legge sul contratto di assicurazione. Vi è un intervento anche in caso di ritardo nel versamento di prestazioni in sospeso o se l'assicuratore non aderisce alle richieste e alle domande del contraente.

Ad domanda 7

L'ordinanza sull'esercizio di attività estranee all'assicurazione da parte d'istituti d'assicurazione privati (RS 961.13) disciplina negli articoli da 4 a 6 le condizioni per le partecipazioni finanziarie, nella misura in cui queste superano l'estensione definita nell'articolo 4. L'acquisto di ditte esercitanti attività estranee non è quindi vietato dalla legge, ma soggiace ad autorizzazione e l'autorità di sorveglianza può subordinarlo a condizioni. Nel rilasciare un'autorizzazione si esamina in particolare se l'impresa dalla quale si intende acquisire una partecipazione è soggetta a vigilanza da parte dello Stato (come è il caso ad es. per le banche).

Occorre distinguere da quest'ultimo caso l'esercizio diretto di un'attività estranea all'assicurazione (p. es. quando un'assicurazione esercita anche attività bancarie), che in linea di principio è vietato o tutt'al più è soggetto a condizioni particolarmente restrittive.

In genere l'acquisto di una partecipazione persegue contemporaneamente due scopi: da un lato costituisce un investimento di capitale destinato a fruttare un guadagno, dall'altro si perseguono obiettivi strategici, quali l'apertura di nuovi canali di vendita, effetti sinergici mediante lo sfruttamento comune di risorse e di effetti scalari.

Le fonti di finanziamento delle partecipazioni sono diverse: premi di risparmio dalle assicurazioni individuali e collettive, utili degli affari assicurativi condotti all'estero, utili derivanti da altre partecipazioni. In generale l'acquisizione di una partecipazione non avviene mediante l'impiego di premi derivanti dalla previdenza professionale. Poiché simili decisioni in materia di investimenti sono prese in base al risultato globale, non è possibile determinare quale fonte ha contribuito al finanziamento e in che misura. La valutazione dell'acquisizione di una partecipazione deve fondarsi sulle informazioni disponibili al momento dell'acquisto. Malgrado l'analisi scrupolosa da parte della direzione, la valutazione può in seguito rivelarsi errata in ragione di avvenimenti imprevisti. È il rischio legato a ogni investimento.

a) Gli investimenti non sono finanziati unilateralmente dalla previdenza professionale. La produttività o l'improduttività di un investimento cambia di anno in anno: non esiste una statistica in merito.

b) L'acquisto di ditte esercitanti un'attività estranea non è di principio vietato (vedi le osservazioni iniziali). L'acquisizione è stata autorizzata nel rispetto dei criteri previsti dall'ordinanza.

c) La modifica della destinazione del capitale assicurato è combattuta da sempre, ad esempio attraverso le prescrizioni del fondo di garanzia in materia d'investimenti, o la verifica dell'acquisto di partecipazion estranee all'assicurazione.

Ad domanda 8

Il Consiglio federale rinvia al consenso espresso nella sua risposta al postulato 02.3392 della CSSS del Consiglio degli Stati del 3 settembre 2002, secondo cui appare opportuno un esame approfondito della fattispecie da parte degli uffici competenti.

Ad domanda 9

Il Consiglio federale è d'accordo con gli interpellanti, qando affermano che il rapporto della commissione LPP avrebbe dovuto essere presentato più presto. Non si può però parlare di silenzio generale nell'ambito dei lavori commissionali. L'UFAS, a capo della segreteria commissionale, ha spostato le priorità su settori diversi dalla questione del tasso d'interesse minimo, settori nei quali in quel periodo vi era maggior urgenza normativa. Ci si riferiva unicamente alla legge sul libero passaggio, all'estensione della protezione contro l'insolvenza nella previdenza professionale, agli averi dimenticati e alla 1 revisione della LPP. Anche la stessa commissione LPP si è intensamente chinata su tali questioni. Dal punto di vista attuale sarebbe stato auspicabile adeguare prima il tasso d'interesse minimo a un clima più favorevole in materia di investimenti. Ciò non significa tuttavia che oggi si debba rinunciare a un adeguamento che si rivela necessario, presupponendo utili che non potranno essere conseguiti e compromettendo in tal modo la stabilità del sistema.

Risposta del Consiglio federale.