Wortlaut

Il 22 dicembre 1999 il Parlamento ha nuovamente regolato le competenze di Confederazione e cantoni in materia penale. (RS 41: 0. CN 172.1)

Contrariamente al Consiglio federale, favorevole al carattere facoltativo della competenza della Confederazione, dopo un attento esame e una lunga riflessione, il Parlamento ha stabilito che la Confederazione è obbligatoriamente competente per i casi di criminalità grave (segnatamente in caso di criminalità organizzata e riciclaggio di denaro con relazioni intercantonali e internazionali). Ha previsto che la competenza della Confederazione ha carattere facoltativo e concomitante con la competenza dei cantoni unicamente in casi di criminalità economica notevolmente complessi.

Questa nuova distribuzione delle competenze in materia penale (art. 340bis CP) è entrata in vigore il 1° gennaio 2002. È parte di un vasto pacchetto di misure volto a ottenere il miglioramento dell'efficacia e della legalità nel perseguimento penale. Tali misure sono state elaborate essenzialmente in seguito alla comparsa di nuove forme di criminalità, segnatamente la criminalità organizzata, il riciclaggio di denaro e determinati tipi di criminalità economica. Il comune denominatore di dette forme di reati è la loro grande complessità e il loro carattere intercantonale e internazionale. La presenza di questi elementi richiede un maggiore coordinamento, ossia una gestione centralizzata della procedura. (98.009, Visione d'insieme dei servizi del Parlamento su www.parlament.ch).

Il trasferimento delle competenze ha richiesto evidentemente la creazione di strutture che consentano alla Confederazione di perseguire i reati penali ai sensi dell'articolo 340bis CP. Sulla base di un esame approfondito dei casi trattati nei recenti anni dai cantoni, è stato elaborato un piano per l'appicazione progressiva delle nuove strutture. Il Parlamento era conscio dell'ordine di grandezza dei mezzi necessari per l'applicazione e li ha approvati. Si rammenti inoltre che non si tratta in alcun modo di un nuovo compito attribuito allo Stato, bensì di un trasferimento che comporta nuovi compiti per la Confederazione, ma allo stesso tempo anche i relativi risparmi per i cantoni. Da questo punto di vista si rileva quindi che per l'ente pubblico l'applicazione rispetta la neutralità dei costi, accrescendo addirittura notevolmente l'efficacia.

Numerosi specialisti sostengono già da tempo che nell'ambito della criminalità grave è urgentemente necessario un perseguimento penale efficace. La Commissione federale di studio per le questioni strategiche diretta dall'ex segretario di Stato Edouard Brunner, è stata incaricata di analizzare la situazione relativa alla sicurezza del nostro paese alla luce della nuova situazione geopolitica e dei recenti accadimenti. Nel rapporto del 26 febbraio 1998 ha espresso le seguenti considerazioni: "In seguito ai profondi cambiamenti che hanno sconvolto l'Europa alla fine degli anni ottanta, la Svizzera non è più minacciata da un'aggressione diretta di tipo classico. Sono tuttavia emerse o già diventate realtà altre forme di pericolo e di minaccia (come il terrorismo, la criminalità organizzata, la guerra elettronica). L'analisi della situazione ci obbliga ad adattare la nostra politica di sicurezza alla nuova realtà, e ciò vale anche per l'esercito. Occorre ridurre il numero degli effettivi e delle armi convenzionali, nonché aumentare gli investimenti nei diversi settori tenendo conto delle nuove minacce. A tal fine è necessario procedere ad una ridistribuzione delle risorse e ad eventuali tagli in diversi settori."

Il rapporto ha sollevato i punti deboli del nostro sistema attuale, alla luce delle nuove minacce, quali il terrorismo, la criminalità organizzata, la conduzione elettronica di guerre nonché dell'attuale ripartizione dei mezzi finanziari: "A causa delle lacune del suo sistema federalista, la Svizzera esercita una forte attrazione per questi ambienti. L'attuale discrepanza fra i mezzi destinati alla difesa dal crimine organizzato e quelli per la difesa militare classica è evidente se si pensa ai pericoli reali ...."

Il Consiglio federale non sembra sempre accordare sufficientemente importanza a questo fenomeno. Dà quasi l'impressione che in realtà non abbia accettato la decisione del Parlamento e che ora si adoperi per tornare ai suoi obiettivi iniziali. Così il piano per l'applicazione del progetto efficienza per il 2002 è stato sottoposto a una riduzione del bilancio. Più grave è il fatto che il Dipartimento federale di giustizia e polizia, per dare seguito al principio di "simmetria dei sacrifici" tra i dipartimenti, per il 2003 non ha trovato alternativa alla riduzione del bilancio eccetto quella di ridurre in modo massiccio i mezzi necessari per l'applicazione del progetto efficienza. E ciò in aggiunta alle riduzioni lineari. Non si dimentichi che la nuova competenza della Confederazione nell'ambito del perseguimento penale è entrata in vigore il 1° gennaio 2002. Ci troviamo quindi in una situazione assai delicata, nella quale i cantoni non si ritengono più competenti in questo ambito e allo stesso tempo è messo in serio dubbio che le nuove strutture possano essere realizzate e i loro compiti eseguiti. Lo ha constatato anche la sotto-commissione della commissione delle finanze. È come se in un aereo venisse ridotto il carburante proprio durante il decollo.

L'incomprensibile esitazione del Consiglio federale, rilevata al suo massimo nel quadro delle trattative sul bilancio, è inoltre sostenuta da una campagna dal carattere subdolo. Questa è condotta da gruppi d'interesse che intendono farci credere che i compiti recentemente trasferiti alla Confederazione in realtà non presentino vantaggi. Si tratta di cerchie che evidentemente non hanno alcun interesse a far sì che la giustizia agisca in modo efficace contro determinate forme di criminalità. Di fatto sembra che si ripetano gli stessi dibattiti di venti anni fa. Allora si respingeva una lotta efficace al riciclaggio, banalizzando il fenomeno, e si affermava che una regolamentzione chiara e rigorosa in tale ambito non era necessaria. Conosciamo fin troppo bene le ripercussioni: abbiamo perso tempo prezioso nella lotta contro chi ha abusato della nostra piazza finanziaria e il nostro paese ne ha sofferto anche a livello di immagine.

Preoccupato per questa situazione e per certe dichiarazioni espresse durante il dibattito sul bilancio, pongo al Consiglio federale le seguenti domande:

1. Quante procedure d'inchiesta sono state aperte dal Ministero pubblico della Confederazione durante il 2002 sulla base dell'articolo 340bis capoverso 1 CP (competenza obbligatoria)? Nel rispetto, ben inteso, del segreto istruttorio, chiedo di precisare la natura e la complessità dei fatti oggetto di tali indagini.

2. La medesima domanda per quanto riguarda l'articolo 340bis capoverso 2 CP (competenza facoltativa).

3. I dati riguardanti il 2002 corrispondono in termini di numero e complessità dei casi alle previsioni formulate dalla direzione del progetto efficienza?

4. Quali sono le conseguenze pratiche del taglio di 10 milioni di franchi al bilancio 2003 del progetto efficienza?

5. Quali parti del progetto devono essere ancora realizzate? Quali scadenze e quali mezzi sono previsti?

6. È vero che l'amministrazione federale ha già elaborato un progetto di revisione legislativa che prevede nuovamente il principio della competenza facoltativa della Confederazione per l'articolo 340bis CP in toto (opzione espressamente respinta dal Parlamento)? Se sì, chi l'ha richiesto? I cantoni, ai quali sarebbe di nuovo attribuita la competenza primaria in questo settore, sono stati consultati? Esiste il calcolo dei costi di una simile modifica per la Confederazione e i cantoni? È sbagliato affermare che i progressivi tagli al bilancio sono il primo passo del Consiglio federale per imporre l'introduzione della competenza facoltativa?

7. Il Consiglio federale dispone di dati sui fondi stanziati negli altri paesi europei per la lotta contro la criminalità organizzata, la criminalità internazionale e i gravi casi di criminalità economica?

Stellungnahme des Bundesrates

1. Nella previsione effettuata prima dell'entrata in vigore del progetto efficienza, il Ministero pubblico della Confederazione si aspettava per il 2002 complessivamente 34 procedimenti complessi ed estesi. Si è inoltre basato su questa previsione del numero di casi per stabilire il fabbisogno di personale per Ministero pubblico della Confederazione, Polizia giudiziaria federale e Ufficio dei giudici istruttori federali.

Nel 2002, invece, il Ministero pubblico della Confederazione ha aperto e condotto 47 inchieste complesse ed estese. In tale periodo sono stati però aperti complessivamente 87 procedimenti. La differenza rispetto ai 47 incarti complessi menzionati sta nel fatto che il Ministero pubblico della Confederazione conduce anche procedimenti nel nuovo ambito di competenze, per i quali non si possono stimare il volume e la complessità nella prima fase seguente l'apertura.

La maggior parte di inchieste è stata aperta nell'ambito del riciclaggio di denaro. Seguono poi le inchieste aperte nell'ambito della criminalità organizzata, che attualmente riguardano in modo preponderante il traffico internazionale di stupefacenti. Infine, vi sono i procedimenti di esecuzione di assistenza giudiziaria, anch'essi numericamente superiori alle aspettative del progetto 2000. Si tratta di procedimenti di assistenza giudiziaria passivi. Finora, in questo ambito, il Ministero pubblico della Confederazione non ha ancora condotto procedimenti propri.

2. Finora, per motivi di risorse umane il Ministero pubblico della Confederazione non ha potuto usufruire della possibilità (art. 340bis cpv. 2 CP "carattere facoltativo") di assumere casi complessi di criminalità economica (reati di frode, contraffazione di documenti, ecc.) su richiesta di un cantone o di avviarli di propria iniziativa qualora nessun cantone si occupi del caso.

Attualmente, il Ministero pubblico della Confederazione conduce un numero esiguo di procedimenti nell'ambito della criminalità economica. Si tratta tuttavia di casi trasmessi al Ministero pubblico della Confederazione tramite l'organo di segnalazione per il riciclaggio di denaro (MROS) presso l'UFP, per sospetto riciclaggio di denaro, casi che si sono poi invece presto rivelati reati complessi di frode, o di riciclaggio di denaro con il reato presupposto di frode, ecc.

3. No, le aspettative del 2000 si sono adempiute solo in parte. Conformemente a quanto già esposto nel rapporto del progetto, il numero di inchieste complesse previste per il 2002 pari a 34 era una stima minima: tale stima si è rivelata fondata. Per quanto riguarda il tempo necessario per un singolo procedimento, i primi dodici mesi di prassi hanno dimostrato che è superiore alle aspettative.

Inoltre, sono state rilevate anche discordanze tra il progetto e le esperienze dei primi dodici mesi per quanto riguarda la provenienza dei casi. Il MROS ha trasmesso al Ministero pubblico della Confederazione un numero di casi nettamente superiore a quanto previsto nel progetto. Ciò è dovuto tra l'altro al fatto che, dalla formulazione del rapporto di progetto nel 2000 le banche segnalano più spesso sospetti e che la qualità delle segnalazioni è migliore. In media, quindi, è aumentato il numero di segnalazioni che danno luogo all'apertura di un procedimento penale. Presumibilmente questa evoluzione si protrarrà.

Le previsioni del 2000, fondate su un sondaggio effettuato presso i cantoni, si sono rivelate troppo modeste per tutto l'arco 2002-2006. Grazie all'esperienza del 2002 sono state adeguate. Nel quadro della pianificazione in corso è stato stabilito che in futuro saranno adeguate ogni anno. L'affidabilità delle previsioni aumenterà con la crescente esperienza. Il risultato delle prime verifiche ha dimostrato tuttavia che negli anni a venire si dovrà fare i conti con un numero di inchieste complesse nettamente superiore al numero inizialmente previsto. Ciò comporta anche ripercussioni sul fabbisogno di personale e di altre risorse.

Occorre partire dal presupposto che nel 2003 le nuove inchieste complesse saranno presumibilmente 74 e non 44 come inizialmente previsto. Dato che anche il tempo di trattamento è risultato essere superiore in media a quanto inizialmente previsto, nel 2003 già 110 inchieste complesse potrebbero forse essere pendenti presso il Ministero pubblico della Confederazione. Non è possibile stimare il numero di inchieste che per mancanza di conferma dei sospetti saranno sospese nel corso degli anni.

4. Innanzi tutto si rinvia all'evoluzione dei costi cagionati dall'applicazione del progetto efficienza. Nel rapporto e nella proposta del 18 ottobre 2000 all'attenzione della Commissione delle finanze del Consiglio nazionale e del Consiglio degli Stati, il Consiglio federale aveva previsto al punto 2.2 concernente la visione d'insieme delle ripercussioni finanziarie i seguenti costi complessivi: bilancio 2001: 16 milioni di franchi; piano finanziario 2002: 40 milioni; piano finanziario 2003: 64 milioni; piano finanziario 2004: 80 milioni di franchi.

Attualmente le spese effettive, i bilanci 2002 e 2003 nonché la pianificazione finanziaria per gli anni 2004-2006 recitano: bilancio 2002: 50 milioni di franchi; bilancio 2003: 89 milioni; piano finanziario 2004: 114 milioni; piano finanziario 2005: 127 milioni; piano finanziario 2006: 142 milioni di franchi.

Di fronte a questa evoluzione, il progetto di applicazione del progetto efficienza è in conflitto con la situazione politico-finanziaria attuale. Il Consiglio federale dovrà quindi adeguare alla situazione finanziaria attuale anche i mezzi che saranno impiegati per la lotta alla criminalità grave. Ma è consapevole che nel settore della giustizia il margine di manovra del governo e del Parlamento, dal punto di vista finanziario, è limitato dalla loro responsabilità nei confronti dello Stato di diritto. Il numero dei casi da trattare non può pertanto né essere influenzato, né essere pianificato. Poiché nella fattispecie si tratta di reati perseguiti d'ufficio, essi possono esserlo solo quando un'autorità ne viene informata. Se le autorità non intervengono, è possibile fare ricorso presso il Tribunale federale (in futuro presso il Tribunale penale federale) per diniego di giustizia o per ritardo ingiustificato. Il Tribunale federale dimostra di essere molto fermo al riguardo. Esso non ammette né il rifiuto di perseguire, né gli aggiornamenti di procedura per carenza di personale e che comportano anche costi aggiuntivi per le sentenze. Dal punto di vista del diritto sarebbe estremamente problematico non potersi occupare di una procedura o di lasciarla cadere in prescrizione per motivi finanziari.

Le riduzioni effettuate al bilancio 2003 hanno già comportato, presso il Ministero pubblico della Confederazione e l'Ufficio federale di polizia, ritardi nelle assunzioni e l'occupazione di un numero minore di posti rispetto a quanto previsto. E ciò malgrado ci si attenda un numero maggiore di inchieste rispetto a quanto pianificato in origine. Solo cinque degli otto gruppi di procuratori federali previsti inizialmente potranno essere realizzati nel nuovo ambito di competenza del Ministero pubblico della Confederazione.

La riduzione subita dal bilancio 2003 non costituisce un primo passo del Consiglio federale verso il doppio carattere facoltativo della disposizione sulla competenza in materia penale, soluzione chiaramente respinta dal Parlamento. È invece l'espressione del conflitto d'interessi in cui si trova attualmente il Consiglio federale: deve risanare le finanze della Confederazione e allo stesso tempo è obbligatoriamente competente per il perseguimento dell'alta criminalità e, quindi, deve mettere a disposizione i mezzi finanziari necessari.

In base ai dati derivanti dal piano finanziario dello scorso autunno, se il numero di casi non aumenterà rispetto alle aspettative, questi potranno a malapena essere trattati correttamente. Se invece aumenterà, il trattamento dei casi non potrà essere garantito. Attualmente, si esaminano le ripercussioni che uno sviluppo adeguato al numero dei casi potrebbe avere sul piano finanziario. Con il nuovo bilancio del 2003 e l'adeguamento presumibilmente impossibile dei piani finanziari per gli anni 2004-2006 al fabbisogno medio aumentato, il Consiglio federale non intende mettere a rischio l'applicazione del progetto efficienza, ma soltanto rallentarne l'attuazione, tenuto conto della realtà in ambito di risorse.

Negli anni a venire, tuttavia, i procedimenti pendenti continueranno ad aumentare di numero a causa di questo rallentamento e dovranno pur essere trattati in qualche modo.

Vi è inoltre l'impellente necessità di procedere ad un decentramento in Romandia, nel Ticino e nella regione zurighese, non solo per motivi di politica regionale, bensì anche per garantire l'assunzione di personale qualificato. La repressione dei reati penali in loco richiede inoltre una stretta collaborazione con gli organi cantonali che si occupano di perseguimento penale. Quale ulteriore conseguenza della riduzione del bilancio 2003 si è dovuto sospendere l'entrata in funzione pianificata inizialmente per il 2003 delle sedi decentralizzate (Svizzera romanda, Ticino, Zurigo). Un ulteriore differimento del decentramento previsto dal progetto 2000 comporterebbe però che già dal 2004 si dovrebbero trovare, oltre ai sette provvisori già occupati attualmente, altri locali nella regione di Berna, poiché il progetto attuale si basa sul fatto che una parte del personale assunto avrebbe lavorato nelle sedi decentralizzate dalla fine del 2003. Una complicazione è costituita dal fatto che attualmente non è possibile assumere per la sede di Berna procuratori e procuratrici con l'esperienza necessaria provenienti dal Ticino e dalla Svizzera romanda: ciò comporterà un serio problema per il 2004. La conseguenza sarà che i procuratori della Svizzera tedesca che non padroneggiano la lingua italiana saranno costretti a trattare casi in questa lingua dinanzi al Tribunale penale federale a Bellinzona.

5. Secondo la pianificazione dell'organizzazione di progetto, devono ancora essere attuati i seguenti progetti parziali:

- ampliamento del personale parallelamente all'aumento dei compiti fino agli anni 2008-2010;

- apertura degli organi decentralizzati in Ticino, nella Svizzera francese e a Zurigo; eventualmente ulteriore decentralizzazione negli anni seguenti (seconda sede di attività nella Svizzera francese, sede di attività "Svizzera orientale" e sede di attività "Svizzera settentrionale");

- costruzione della nuova centrale a Zollikofen per riunire il personale attualmente situato in sette sedi provvisorie nell'agglomerato di Berna. Il trasloco nel nuovo edificio è previsto per l'anno 2007.

In che misura questi progetti parziali possano essere realizzati, e in che misura sarà possibile mantenere lo scadenzario dipende essenzialmente dalla disponibilità delle risorse e dalla messa a disposizione tempestiva e pianificabile.

6. L'intenzione di creare un'autorità federale di perseguimento penale forte, indipendente e centrale, che possa fare da interlocutore affidabile per gli Stati con cui deve essere in grado di collaborare, può essere realizzata solo in stretta collaborazione a livello internazionale, come lo indica il rapporto del Consiglio federale del 7 giugno 1999 all'Assemblea federale sulla politica di sicurezza svizzera (Rapolsec 2000).

In occasione dell'elaborazione di un bilancio 2003 e di un piano finanziario 2004-2006 conforme ai principi del freno all'indebitamento, il Consiglio federale ha chiesto ai dipartimenti di esaminare e di elaborare i provvedimenti legali che si rivelano necessari. Il DFGP ha dato seguito alla richiesta attribuendo vari mandati. Ha fatto preparare dal Ministero pubblico della Confederazione un documento sul passaggio eventuale dalla giurisdizione federale obbligatoria alla giurisdizione federale facoltativa per i reati che rientrano nell'articolo 340bis capoverso 1 CP, nel caso in cui si potessero stanziare solo mezzi insufficienti per assicurare lo sviluppo delle autorità di perseguimento penale della Confederazione. Il DFGP ha poi trasmesso il documento all'Amministrazione federale delle finanze (AFF). Le decisioni che il Consiglio federale ha preso in merito al bilancio 2003 e al piano finanziario 2004-2006 hanno consentito di rinunciare alle misure legali prese in considerazione. Inoltre, nell'ottica dei dibattiti sulle misure di applicazione del freno all'indebitamento del 20 novembre 2002, il Consiglio federale ha incaricato il DFGP di indicargli le risorse minime di cui dovrebbe disporre per l'applicazione del progetto efficienza, in modo tale da poter ancora garantire ragionevolmente l'introduzione di un doppio carattere potestativo. Questo è stato solo uno dei motivi che hanno fatto sì che il 29 gennaio 2003 il Consiglio federale, sulla base delle informazioni di cui disponeva, rinunciasse a considerare nuovamente nel programma di riduzione del bilancio 2003 l'alternativa del doppio carattere potestativo. Per il bilancio e i piani finanziari futuri, si tratterà d'ora in poi di far corrispondere costantemente le esigenze del mandato che la legge conferisce alle autorità federali di perseguimento penale ai mezzi che possono essere messi a disposizione.

7. Non siamo in possesso di simili dati, e non ne abbiamo ottenuti nemmeno tramite Interpol. Le risposte forniteci in merito non sono ancora disponibili o non conducevano a indicazioni rilevanti. Un paese interpellato non ha potuto fornire indicazioni vincolanti a causa della struttura federalistica degli organi preposti al perseguimento penale e della ripartizione delle competenze che ne consegue. Un altro paese ha dichiarato che tali cifre non erano state rese note. Né il DFAE, né l'AFF sono in possesso di simili dati. Un sondaggio via Interpol presso le ambasciate non è stato effettuato, poiché richiederebbe molto tempo e difficilmente condurrebbe ai risultati auspicati.

Risposta del Consiglio federale.