Zusammenfassung

Message du 12 février 2003 relatif à la loi fédérale sur la transparence de l'administration (Loi sur la transparence, LTrans)

Ausgangslage

Le présent projet vise à promouvoir la transparence de l'administration en garantissant à toute personne le droit d'accéder aux documents des autorités fédérales.

Sous le régime actuel, l'activité de l'administration fédérale est en principe secrète. Un droit d'accès aux documents officiels n'est accordé qu'à certaines conditions et dans certains cas déterminés (p.ex. droit à la consultation du dossier dans le cadre de la procédure administrative) ou lorsque certaines informations sont déclarées accessibles par la loi (p.ex. droit à l'examen des réponses aux procédures de consultation). Pour le reste, la décision d'autoriser ou non les citoyens à consulter des documents officiels relève dans une très large mesure du pouvoir discrétionnaire des autorités. La nouvelle loi vient renverser ce principe en faisant de la transparence la règle généralement applicable et du secret le cas d'exception. En vertu des nouvelles dispositions, toute personne dispose ainsi d'un droit d'accès aux documents officiels dont le respect peut être exigé par voie d'action en justice. Ce droit pourrait être restreint dans les cas où des intérêts prépondérants, publics ou privés, l'exigent. A chaque fois que les autorités restreindront ainsi le droit d'accès du public, elles devront indiquer la base légale sur laquelle cette décision est fondée.

Le nouveau principe de transparence s'applique à l'administration fédérale ainsi qu'aux organismes chargés d'accomplir des tâches publiques (p.ex. les CFF, La Poste, la CNA, Pro Helvetia ou encore le Fonds national suisse de la recherche scientifique), pour autant qu'ils disposent de compétences de décision. Pour faire valoir leur droit d'accès, les administrés n'auront pas à justifier d'un intérêt particulier. Les motifs permettant une limitation, un report ou un refus de l'accès aux documents sont énumérés de manière exhaustive dans la loi. On considère ainsi que l'intérêt public au secret est prépondérant par exemple si la libre formation de l'opinion et de la volonté d'une autorité s'en trouve compromise ou si la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse s'en trouve menacée. L'intérêt prépondérant peut aussi être de nature privée, par exemple dans les cas où un droit d'accès porterait notablement atteinte à la sphère privée de tiers ou s'il entraînait la révélation de secrets professionnels, d'affaires ou de fabrication. Les dispositions spéciales actuelles demeurent expressément réservées (p.ex. le secret bancaire ou le secret fiscal).

La procédure d'accès aux documents officiels prévue dans la loi sur la transparence est à la fois simple et rapide. Lorsque l'octroi de l'accès nécessite un travail minime, des émoluments peuvent être perçus. Si l'accès aux documents est refusé ou s'il n'est pas accordé dans la mesure souhaitée, la personne dont la demande n'a pas été satisfaite peut s'adresser à un service de médiation. Si la médiation n'aboutit pas, la procédure ordinaire sera ouverte ; l'autorité compétente rendra donc une décision susceptible d'être attaquée en justice.

Verhandlungen

Au sein de la commission des institutions politiques du Conseil des États, le projet de loi a été reçu avec des sentiments mitigés et a suscité d'intenses discussions. Au Conseil des États, l'entrée en matière a cependant été décidée sans opposition.

À l'art. 2, une minorité de la commission a proposé de biffer la let. b de l'al. 2 qui prévoyait de soustraire à la loi les assureurs sur les assurances maladie et accidents. La majorité souhaitait, quant à elle, étendre cette exception à la Caisse nationale suisse d'assurance en cas d'accidents dans la mesure où elle n'exerce pas son activité dans le cadre d'un monopole. La proposition de la minorité a été rejetée par 23 voix contre 8.

À l'art. 6, Eugen David (C, SG) a plaidé pour l'ajout d'un al. 3 stipulant que si les documents officiels avaient déjà été publiés par la Confédération, sur papier ou sous forme électronique, les conditions énoncées aux alinéas 1 et 2 - concernant le principe de transparence dans le droit d'accès aux documents officiels - étaient réputées remplies. Il a motivé cette proposition par le souci d'éviter des frais supplémentaires à l'administration. Rappelant que tous les citoyens ne disposent pas d'un accès à Internet, la conseillère fédérale Ruth Metzler-Arnold a désapprouvé cette proposition. Au vote, la proposition David a été adoptée avec 30 voix contre 2.

À l'art. 18, le Conseil a décidé de biffer la let. d de la liste des tâches et compétences assignées au Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence qui prévoyait qu'il observe les mesures prises à l'étranger en matière de droit d'accès à des documents officiels.

Si la commission a unanimement reconnu la nécessité d'introduire une disposition transitoire à l'art. 22, elle était par contre divisée quant aux délimitations temporelles devant désigner les documents à soumettre à la présente loi. Visant à faire appliquer la loi aux seuls documents officiels établis ou reçus par l'autorité après son entrée en vigueur, la majorité - soutenue par la conseillère fédérale Ruth Metzler - a gagné le vote par 23 voix contre 13. La minorité aurait souhaité, avec quelques restrictions, faire appliquer cette législation également aux documents précédant sa mise en vigueur.

Au vote sur l'ensemble, le projet de loi a été adopté avec 32 voix sans opposition.

Dans l'ensemble, le Conseil national a suivi la proposition du Conseil prioritaire. D'entrée, soulignant que la loi portait non pas sur la transparence de l'administration mais sur " le principe de la transparence dans l'administration ", le Conseil national a modifié le titre. Ensuite, à l'art. 2, il a décidé de ne soustraire que la Banque nationale suisse et la Commission fédérale des banques à la présente loi.

Suite à l'adoption, de justesse, d'une proposition de la minorité, l'art. 4 stipule désormais que les documents servant à préparer une décision politique ou administrative ne pourront être consultés qu'une fois la décision prise.

À l'art. 7, al. 1, let. b, le Conseil a adopté par 88 voix contre 57 une proposition de la majorité, à savoir la suppression du mot " considérablement ". Ainsi, l'accès est limité sitôt que l'on entrave l'exécution de mesures concrètes d'une autorité. Par ailleurs, la majorité a proposé de biffer la let. e qui protégeait les intérêts cantonaux, suggestion balayée par 90 voix contre 55.

À l'art. 10, le Conseil a désavoué une minorité de la gauche qui désirait empêcher que les demandes traitées fassent l'objet d'un registre contenant le nom des demandeurs.

À l'art. 22a - concernant les délimitations temporelles devant désigner les documents à soumettre à la présente loi - le Conseil a adhéré à la décision du Conseil des États sur proposition d'une minorité de droite par 96 voix contre 59 (Cf. ci-dessus).

Finalement, la plupart des modifications adoptées ont affaibli le projet initial. L'objet a été approuvé par 108 voix sans opposition. Toutefois, jugeant cette loi encore trop restrictive, 49 députés se sont abstenus lors du vote sur l'ensemble.

Au Conseil des États, bon nombre d'aménagements proposés par le Conseil précédent ont été adoptés sans discussion. L'art. 4 al. 1 a fait l'objet d'une modification technique. Jugeant que cette limitation était opportune dans son principe, mais que son emplacement était inopportun, le Conseil a transféré cette disposition à l'art. 8. Ainsi certaines divergences techniques subsistent encore.

Le Conseil national a adopté sans discussions les modifications du Conseil des États.