Stellungnahme des Bundesrates

Il nostro Paese ha un grande interesse a che le imprese, in particolare quelle del settore dei trasporti, dell'energia e delle telecomunicazioni, operino e continuino ad operare in Svizzera; si tratta di mantenere la sicurezza dell'approvvigionamento, il valore aggiunto per l'economia nazionale, il know-how tecnologico e di garantire posti di lavoro di sicuro avvenire. Il mantenimento e il potenziamento di queste imprese svizzere possono difficilmente avvenire mediante regolamentazioni di natura restrittiva o un regime di monopolio. Piuttosto, per raggiungere l'obiettivo sono necessari una politica economica lungimirante e il potenziamento della competitività di queste imprese.

Il Consiglio federale ritiene, dunque, che gli interessi nazionali nei confronti dell'approvvigionamento e dell'economia del Paese debbano essere garantiti in via prioritaria mediante una legislazione che disciplini i singoli settori menzionati dall'autore dell'interpellanza e non mediante disposizioni riguardanti la proprietà di determinate imprese.

Le modalità da adottare per assicurare l'approvvigionamento di beni e servizi pubblici devono essere valutate conformemente alle caratteristiche e agli interessi specifici di diversi settori. Qualora la situazione concreta lo richieda, la Confederazione, nel rispetto del diritto costituzionale economico e conformemente al principio di sussidiarietà, può non soltanto legiferare in un determinato settore, ma anche costituire imprese o detenere quote delle stesse. La Confederazione è libera di decidere lo statuto giuridico di queste imprese.

Di seguito verranno esclusivamente trattati i settori in cui la Confederazione gode di una competenza di regolamentazione ovvero i settori in cui sono operative le imprese a partecipazione federale. La Confederazione non può intervenire nei settori in cui la regolamentazione è di competenza cantonale e in relazione alla partecipazione dei Cantoni o dei Comuni alle imprese.

A livello federale, sono disponibili i seguenti strumenti di controllo delle imprese aventi mandato di servizio pubblico:

a) indipendentemente dalla struttura proprietaria delle imprese:

* legge e ordinanza

* attività di sorveglianza della Confederazione in merito al rispetto delle disposizioni di legge

* a seconda del disciplinamento giuridico: concessione, accordi di prestazione e ordinazione di prestazioni concrete ecc.

b) in caso di partecipazione della Confederazione a queste imprese

* obiettivi strategici emanati in virtù di basi legali speciali (in caso di imprese la cui forma giuridica è retta da leggi speciali)

* diritti della Confederazione in qualità di azionista di società anonime di diritto privato o rette da leggi speciali.

Il Consiglio federale ritiene che i summenzionati strumenti siano sufficienti per esercitare il controllo politico delle imprese che adempiono mandati della Confederazione. Dal momento che sussistono questi strumenti di controllo, secondo il Consiglio federale non sono opportune misure speciali che tutelino la vendita di imprese a soggetti esteri. Inoltre, provvedimenti di questo tipo sarebbero in contrasto con l'evoluzione in corso in Europa, dove numerose normative nazionali volte alla protezione contro la vendita all'estero di partecipazioni ad imprese nazionali sono state di recente percepite come un ostacolo alla libera circolazione di capitali laddove non siano giustificate da un sufficiente interesse pubblico e non siano ritenute proporzionate.

Ad domande 1 e 2:

Non è possibile stabilire in modo globale se la vendita di partecipazioni di imprese con mandato di servizio pubblico costituisca davvero una minaccia per l'approvvigionamento del Paese. Per esempio, la partecipazione di Vodafone alla società svizzera Swisscom Mobile SA si è rivelata fruttuosa; infatti, ha contribuito a migliorare l'offerta dei servizi di telefonia mobile.

Ecco come si presenta la situazione nei diversi settori:

a) Trasporti

Ai sensi della legge federale del 20 marzo 1998 sulle Ferrovie federali svizzere (LFFS, RS 742.31), la Confederazione è azionista di maggioranza delle FFS (art. 7 cpv. 3 LFFS). Il Consiglio federale può decidere di vendere azioni a terzi a condizione, però, che la Confederazione detenga sempre la maggioranza del capitale e dei voti. Attualmente non è in discussione alcuna riduzione dell'attuale partecipazione della Confederazione a FFS SA. Conformemente a questa disposizione, FFS SA ha altresì l'obbligo di detenere sempre la maggioranza del capitale e dei voti della società controllata FFS Cargo SA. Anche per quanto concerne questa società, non è prevista la cessione di partecipazioni.

Nel settore del trasporto pubblico di persone su strada, la Confederazione è presente in qualità di proprietaria della Posta, più precisamente della sua divisione degli autopostali. La Posta è un ente autonomo di diritto pubblico della Confederazione e già solo per la sua natura giuridica non può essere venduta. In virtù della legge federale del 30 aprile 1997 sull'organizzazione dell'azienda delle poste della Confederazione (LOP, RS 783.1), la Posta è autorizzata a costituire società.

Se queste società non risultano integrate nella casa madre, la Posta deve continuare ad esserne l'azionista di maggioranza.

Per quanto riguarda il settore dei trasporti, la Confederazione è anche azionista in diverse imprese di trasporto in concessione. Tutte hanno la forma giuridica di società anonime di diritto privato e, di solito, la maggioranza delle azioni è detenuta dai rispettivi Cantoni. Per nessuna di queste società si sono rese necessarie misure per evitare vendite all'estero, tanto più che grazie agli strumenti previsti dalla legislazione in materia di trasporti (ordinazione dell'offerta, bando pubblico) sussiste la possibilità di ordinare prestazioni di trasporto indipendentemente da partecipazioni a determinate imprese di trasporto.

b) Energia

L'approvvigionamento petrolifero è principalmente assicurato da un numero ristretto di società operative a livello internazionale. La loro sede principale si trova all'estero e, generalmente, le azioni sono disseminate in tutto il mondo. Invece, nel settore della distribuzione e della commercializzazione operano anche imprese svizzere (p. es. Migros, Coop e imprese locali). In generale si può affermare che la quota delle imprese controllate a livello nazionale aumenta con la prossimità del cliente.

Nel settore dell'approvvigionamento elettrico dominano le imprese a capitale svizzero, prime tra tutte quelle del gruppo NOK/Axpo le cui azioni sono detenute dai Cantoni della Svizzera nordorientale. Quote minoritarie del capitale di Atel e FMB sono detenute da soggetti esteri. Le centrali idroelettriche del Vallese, vendute dal gruppo Lonza, sono interamente controllate da una società estera. Le imprese attive nell'approvvigionamento elettrico sono nel loro insieme controllate per più del 75% da azionisti nazionali. In particolare, in questo settore, si osserva che a livello di distribuzione la quota dei detentori nazionali e dei poteri pubblici è la più elevata.

In Svizzera, anche l'approvvigionamento di gas è organizzato in modo decentralizzato e federalistico. Eccezion fatta per poche società private e a capitale misto, l'approvvigionamento finale è controllato da servizi industriali municipali e comunali, che nella maggior parte dei casi garantiscono anche il rifornimento di corrente, acqua e calore a distanza. Quattro società regionali, controllate dalle società preposte all'approvvigionamento finale, sono riunite a livello nazionale nella Swissgas SA che copre circa tre quarti del fabbisogno svizzero di gas.

La Confederazione non partecipa finanziariamente a nessuna impresa del settore dell'approvvigionamento energetico. I più importanti detentori nazionali delle quote societarie sono i Cantoni, le Città e i Comuni. In previsione di un'eventuale liberalizzazione dei mercati dell'energia elettrica e del gas, alcune imprese di pubblica utilità hanno ottenuto uno statuto autonomo che permette loro di disporre di una maggiore libertà d'azione e decisionale. Nella maggior parte dei casi, questo statuto è stato accordato a condizione che la nuova impresa resti a partecipazione maggioritaria pubblica, il che evita la sua vendita a terzi senza l'approvazione delle autorità e del Popolo. La vendita a privati o a azionisti esteri di un'impresa attiva nell'approvvigionamento elettrico e di gas è dunque possibile sul piano teorico, ma in realtà è estremamente improbabile che una simile situazione si concretizzi. Infine, proprio in questo settore non sono decisive né la proprietà, né il controllo di un'impresa, bensì le condizioni poste dalle autorità nel quadro del rilascio delle concessioni e delle autorizzazioni di esercizio. La legge sul mercato dell'energia elettrica respinta nella votazione popolare avrebbe permesso ai Cantoni di obbligare le imprese operanti sul loro territorio a fornire determinate prestazioni di servizio pubblico.

c) Telecomunicazioni

In seguito alla riforma della PTT del 1998, questo settore è stato deliberatamente liberalizzato. L'approvvigionamento del Paese con servizi e prodotti del settore delle telecomunicazioni, cui inizialmente provvedeva lo Stato stesso, avviene ora in regime di concorrenza. Conformemente alla legge sulle telecomunicazioni, gli interessi politici legati all'approvvigionamento nel settore sono garantiti mediante un regime di concessioni e la facoltà della Confederazione di imporre alle imprese attive nel settore delle telecomunicazioni l'obbligo di garantire un certo servizio universale con limiti massimi di prezzo prefissati.

In virtù della legge, Swisscom SA deve detenere la maggioranza di azioni e di voti (art. 6 della legge federale del 30 aprile 1997 sull'organizzazione dell'azienda delle telecomunicazioni della Confederazione; LATC, RS 784.11). La procedura di consultazione del 2001 riguardante una maggiore flessibilità della partecipazione della Confederazione ha mostrato che Swisscom continua ad essere considerata un'impresa pubblica. Per tale ragione, nell'ottobre del 2001, il Consiglio federale ha rinunciato al relativo progetto. Swisscom è la maggiore tra le piccole società di telecomunicazione europee e grazie alla sua accorta strategia imprenditoriale (concentrazione sulle attività fondamentali) può vantare una buona performance finanziaria, un mercato domestico stabile e una robusta struttura di finanziamento. Gli ulteriori sviluppi saranno tuttavia seguiti con attenzione, poiché la situazione di mercato può nuovamente mutare.

d) Agricoltura, approvvigionamento di derrate alimentari

Nel settore agro-alimentare, né al livello della produzione né a quello della commercializzazione sono presenti imprese di diritto privato in regime di monopolio. Inoltre, nessuna delle imprese del settore dispone di un mandato di servizio pubblico nazionale. Il rischio di un'eventuale vendita all'estero è inoltre molto modesto, poiché le imprese, soprattutto quelle del settore lattiero, sono prevalentemente nelle mani del commercio svizzero al dettaglio, di organizzazioni agricole o direttamente dei produttori delle materie prime.

e) Cure mediche

In materia di cure mediche, l'approvvigionamento della popolazione si avvale di una fitta rete di infrastrutture ambulatoriali e stazionarie (studi medici, farmacie, organizzazioni spitex come pure ospedali e case di cura). Dal punto di vista costituzionale, il rilascio delle autorizzazioni (autorizzazioni di esercizio e autorizzazioni per l'esercizio della professione) e la sorveglianza delle infrastrutture, nonché la garanzia di un approvvigionamento sicuro, incombono ai Cantoni. Nel settore delle assicurazioni sociali, in particolare dell'assicurazione malattia, la Confederazione deve vegliare affinché ogni cittadino abbia un accesso a cure adeguate e ciò a condizioni economicamente sostenibili.

Le infrastrutture sanitarie e in particolare gli ospedali hanno una struttura di diritto pubblico (Comuni e/o Cantoni quali enti proprietari) o di diritto privato. La Confederazione stessa non detiene partecipazioni in nessuna struttura , né di diritto pubblico né di diritto privato. Nel settore delle cure ambulatoriali o stazionarie, la tendenza attuale rivela piuttosto un surplus di capacità. Pertanto, la vendita di singole infrastrutture o di partecipazioni all'estero non costituisce alcun rischio per la sicurezza delle cure mediche. Se, al di là di ogni previsione, l'approvvigionamento in cure mediche dovesse essere a rischio in certi settori o in certe regioni a causa di vendite, rientrerebbe nelle competenze cantonali adottare le misure del caso.

Ad domande 3 e 4:

Considerati i meccanismi di controllo descritti in precedenza, il Consiglio federale non ritiene necessario tutelare ulteriormente importanti imprese da eventuali vendite all'estero. Invece, la Confederazione deve costantemente vegliare affinché i suoi mandati siano assolti nel modo più efficiente ed efficace possibile tenendo conto della dinamica dell'evoluzione sociale ed economica. Con i cambiamenti che ne derivano, il Consiglio federale opererà sempre accordando la priorità alla sicurezza dell'approvvigionamento del nostro Paese per quanto riguarda i beni di consumo principali .

Risposta del Consiglio federale.