Stellungnahme des Bundesrates

Ad domanda 1

Il Consiglio federale ha valutato diversi modelli organizzativi per l'istituzione delle giurisdizioni federali inferiori, tra cui il modello dei "tre tribunali specializzati" (un tribunale penale, un tribunale amministrativo e un tribunale per il diritto d'asilo e degli stranieri, FF 2001 3812). Per evitare problemi derivanti dalla delimitazione di competenze, il tribunale amministrativo e quello per il diritto d'asilo e degli stranieri avrebbero dovuto essere riuniti in un'unica corte. Dopo aver soppesato vantaggi e inconvenienti, il Consiglio federale ha scartato il modello dei "tre tribunali specializzati". L'inconveniente legato a tale modello è infatti che i membri e i cancellieri del tribunale per il diritto d'asilo e degli stranieri sarebbero costretti a specializzarsi nel loro specifico ambito giuridico, senza la possibilità di trasferirsi presso un'altra corte. Questo inconveniente potrebbe causare problemi di reclutamento. Con la soluzione dei tre tribunali specializzati una parte del potenziale di ottimizzazione andrebbe inoltre perduta (FF 2001 3814). Scegliendo San Gallo quale sede del Tribunale amministrativo federale, le Camere federali hanno sottolineato il fatto che tale tribunale costituisce un'unità che deve riunire tutti i servizi e le commissioni di ricorso attuali. L'orientamento de lavori di installazione in corso a San Gallo dipende anche da questa decisione (edificio nel quale si insedierà il tribunale, infrastruttura tecnica).

L'integrazione della Commissione di ricorso in materia d'asilo nel Tribunale amministrativo federale non pone problemi particolari. La situazione è senz'altro paragonabile con l'integrazione delle altre commissioni federali di ricorso. Il fatto che le decisioni in materia d'asilo possano avere una significativa rilevanza politica dimostra quanto sia importante garantire l'indipendenza dell'istanza che le pronuncia. Tale indipendenza può tuttavia essere meglio garantita in seno a un tribunale amministrativo federale centralizzato. Decisioni con rilevanza politica sono del resto emanate da altre commissioni di ricorso (ad esempio negli ambiti delle telecomunicazioni, del diritto dei cartelli o degli appalti pubblici).

Ad domanda 2 (prima parte)

Dopo che nel 2000 le nuove procedure sono scese da 8'772 a 7'537 e che la tendenza si è confermata nella prima metà del 2002, a partire dall'estate dello scorso anno si è registrato un netto aumento: da gennaio a giugno si sono contate 3'805 nuove procedure (concernenti 5'465 persone), mentre da luglio a dicembre 5'885 (concernenti 8'186 persone). Tale situazione è la conseguenza dell'evolversi delle pratiche dinanzi all'Ufficio federale dei rifugiati (UFR), in cui sono stati trattati 9'715 casi (persone) nel primo semestre e 15'470 nel secondo.

Di conseguenza il numero delle pendenze è passato dalle 6'006 procedure del 31 dicembre 2001 alle 6'978 del 31 dicembre 2002, dopo che tale numero aveva potuto essere ridotto a 5'800 casi nel corso dell'estate dello scorso anno.

In base alle informazioni a disposizione della CRA è difficile stabilire un pronostico affidabile per quel che riguarda lo sviluppo per l'anno in corso. In gennaio si sono registrate 976 nuove procedure (581 nel 2002), in febbraio 976 (573) e in marzo 1'312 (720), in totale quindi 3'264 casi. Nello stesso tempo la Commissione ha liquidato 2'889 procedure (1'976). Liquidando in media più di 960 casi al mese la Commissione ha ottenuto il suo miglio rendimento dal gennaio 1994 (quando era composta da circa 200 collaboratori e da sette camere, quindi due camere in più rispetto a oggi). Occorre anche tener conto del fatto che i nuovi giudici sono stati assunti soltanto a partire dal 1° aprile o dal 1° maggio 2003. Il personale giuridico supplementare è stato in gran parte già assunto; alcuni nuovi collaboratori sono già entrati in funzione o lo saranno nei prossimi mesi.

La pianificazione della CRA per il 2003 si basa in particolare sulle stime attuali dell'UFR, che si attende per quest'anno 27'000 nuove domande (che corrispondono a circa 11'000 procedure) e prevede di liquidarne 30'000.

Considerando il potenziamento degli effettivi citato, avvenuto mediante l'assunzione di cinque giudici e di 15 segretari giuristi, e delle misure concernenti lo svolgimento delle procedure e la definizione delle priorità, che la CRA ha adottato a partire dal 1° gennaio 2003, ci si attende, purché le condizioni quadro non mutino, che l'aumento del numero di casi liquidati dalla CRA corrisponda al rendimento di una camera supplementare, ossia a un incremento del 20 per cento. È difficile valutare quali ripercussioni l'attesa fluttuazione in termini di personale avrà sulla liquidazione dei casi con l'insediamento del Tribunale amministrativo federale; tale questione è trattata nella risposta alla domanda 6.

Ad domanda 2 (seconda parte)

La fissazione di un termine nella legge non costituisce di per sé un mezzo atto a ridurre il numero delle procedure attualmente pendenti. Un simile termine non rappresenterebbe nemmeno un provvedimento sufficiente al fine di evitare un futuro accumulo di casi da trattare. L'istituzione di un termine di trattazione avrebbe senso unicamente quale misura di accompagnamento, a condizione che vengano messe a disposizione le risorse necessarie in termini di personale.

In linea di principio il legislatore avrebbe la possibilità di fissare alla CRA un termine di trattazione di sei mesi. Occorre tuttavia fissare nello stesso tempo le condizioni quadro affinché la CRA sia effettivamente in grado di rispettare tale termine. Inoltre un termine di sei mesi nella pratica risulterebbe eccessivamente rigido, tanto più che in procedura ordinaria occorre effettuare uno scambio di scritti (talvolta con replica e duplica). Tale termine dovrebbe pertanto poter essere prolungato a seconda delle circostanze (casi complessi, motivi particolari).

L'opportunità della fissazione di un termine legale appare invece dubbia. La Commissione ha liquidato, con una sentenza o una decisione, 11'696 procedure delle 17'228 entrate nel periodo che va dal 1° gennaio 2001 al 31 dicembre 2002. Delle procedure concluse circa il 40 per cento sono state liquidate entro un mese, mentre circa il 90 per cento entro sei mesi (Rapporto di gestione 2002 della CRA, pag. 3). In ogni caso i termini di trattazione legali costituiscono unicamente prescrizioni formali, la cui osservanza non ha alcuna conseguenza diretta e, in particolare, non rendono lo Stato responsabile. Nonostante tali prestazioni rappresentino pur sempre un invito del legislatore affinché le decisioni siano pronunciate rapidamente, l'obbligo di trattare i ricorsi entro un termine ragionevole è già previsto dal diritto di rango superiore (divieto dei ritardi ingiustificati secondo l'art. 29 cpv. 1 Cost., accelerazione della procedura secondo l'art. 6 cpv. 1 CEDU).

Ad domanda 3

Occorre operare una distinzione tra l'articolo 34 della legge sull'asilo (LAsi), che attribuisce la competenza al Consiglio federale per designare gli Stati di provenienza nei quali non avvengono persecuzioni, e l'articolo 106 capoverso 2 LAsi, ai sensi del quale la Commissione svizzera di ricorso in materia d'asilo (CRA), per giudicare dell'inadeguatezza, è tenuta a rispettare le direttive e le istruzioni particolari del Consiglio federale.

Il Consiglio federale ha fatto uso più volte della sua competenza di designare Stati di provenienza sicuri. L'Ufficio federale dei rifugiati sta attualmente esaminando la possibilità di designare come sicuri altri Stati di provenienza. Il progetto di revisione parziale della LAsi prevede poi l'attribuzione al Consiglio federale della facoltà supplementare di designare Stati terzi sicuri. Conformemente al messaggio concernente la revisione parziale della LAsi, la qualità di Stato terzo sicuro deve in primo luogo essere riconosciuta ai Paesi membri dell'Unione europea.

Come viene invece spiegato in seguito, il Consiglio federale dispone di un margine d'azione ridotto per quel che riguarda il diritto di emanare istruzioni secondo l'articolo 106 capoverso 2 LAsi: l'indipendenza della CRA nell'apprezzamento di questioni di diritto non è messa in questione. Sono considerate questioni di diritto anche l'interpretazione da parte delle autorità competenti di nozioni giuridiche indefinite. Tale interpretazione sottostà a un esteso controllo giuridico da parte della CRA. Il Consiglio federale non ha quindi la facoltà di emanare istruzioni relative a tali nozioni. Il diritto di emanare istruzioni del Consiglio federale si limita quindi agli ambiti nei quali il legislatore ha di proposito formulato una disposizione potestativa che lasci all'amministrazione un margine di apprezzamento e di decisione. La legge sull'asilo contiene soltanto in alcuni ambiti, di portata ridotta, disposizioni potestative che conferiscono all'UFR un margine d'apprezzamento nelle sue decisioni: ad esempio in caso di secondo asilo (art. 50 LAsi), di domanda d'asilo presentata dall'estero (art. 20 LAsi), di ricongiungimento famigliare accordato ad altri parenti (art. 51 cpv. 2 LAsi), di asilo accordato a gruppi (art. 56 LAsi) o in casi di rigore personale grave (art. 44 cpv. 3 LAsi). Le decisioni rese in virtù di un margine d'apprezzamento sono quindi relativamente rare e rivestono un'importanza insignificante per la politica d'asilo nel suo insieme. Il Consiglio federale non ha quindi finora avuto nessun motivo di far uso del suo diritto di emanare istruzioni.

Nell'ambito dell'esame del disegno di legge sul Tribunale amministrativo federale, la Commissione degli affari giuridici del Consiglio degli Stati ha ritenuto inappropriato vincolare il Tribunale amministrativo federale alle direttive e istruzioni particolari del Consiglio federale: una tale disposizione potrebbe inoltre rivelarsi problematica per quel che riguarda l'indipendenza dei giudici. La Cag-CS propone lo stralcio dell'articolo 106 capoverso 2 LAsi. Come spiegato in precedenza, il Consiglio federale potrebbe in ogni caso far uso del suo diritto di emanare istruzioni unicamente nell'ambito estremamente ristretto dell'apprezzamento dell'inadeguatezza.

Ad domanda 4

La Commissione svizzera di ricorso in materia d'asilo decide quale ultima istanza (così come lo farà, nell'ambito dell'asilo, il futuro Tribunale amministrativo federale). È contrario al nostro sistema di protezione giuridico lasciare a un giudice unico la competenza di emanare in ultima istanza una decisione nel merito. Decisioni materiali di ultima istanza che riguardano beni giuridici importanti come è il caso nell'ambito dell'asilo dovrebbero sempre essere pronunciate da collegi giudicanti. Questo avviso è già stato espresso nel corso dei dibattiti sulla revisione totale della legge sull'asilo (cfr. l'intervento del consigliere agli Stati Frick, BU 1996 pag. 672) e si è finalmente consolidato (cfr. art. 111 cpv. 2 LAsi). Secondo l'avviso della CRA il pronunciamento di decisioni da parte di un giudice unico in casi manifestamente infondati non avrebbe ripercussioni significative sul numero di procedure liquidate. Non è sempre facile operare una distinzione tra i ricorsi manifestamente infondati e quelli semplicemente infondati. In caso di decisioni pronunciate da un giudice unico sarebbe necessario un maggior sforzo in termini di coordinazione della giurisprudenza.

Ad domanda 5

Il Tribunale amministrativo federale si compone di 50-70 posti di giudice (art. 1 cpv. 3 disegno LTram, FF 2001 4083). Tali cifre si basano su uno studio economico effettuato dalla Ernst & Young Consulting AG effettuato il 25 settembre 2000. Le competenze giurisdizionali del Tribunale amministrativo federale negli ambiti dell'assicurazione malattia e dell'assistenza giudiziaria internazionale in materia penale non sono state prese in considerazione in tale studio, di modo che il numero massimo di giudici potrebbe venir ritoccato verso l'alto. La legge affida alla corte plenaria il compito di costituire le sezioni e non precisa pertanto quante sezioni dovranno occuparsi di procedure inerenti all'asilo. La legge non attribuisce ai giudici neppure una specializzazione determinata: vi sarà permeabilità fra le varie sezioni. I giudici sono inoltre tenuti a prestare il loro aiuto alle altre sezioni. La flessibilità che ne risulta rappresenta uno dei vantaggi del Tribunale amministrativo federale. Fluttuazioni del carico di lavoro, frequenti nell'ambito dell'asilo, potranno di principio essere affrontate con il normale effettivo di giudici.

È vero che i ricorsi in materia d'asilo costituiranno la gran parte del carico di lavoro del Tribunale amministrativo federale. Tuttavia, tenendo conto delle vaste competenze di tale corte (contenziosi di diritto pubblico in tutti gli ambiti di competenza dell'Amministrazione federale) non si può affermare che il Tribunale amministrativo federale sia un "tribunale dell'asilo".

Ad domanda 6

Il 26 marzo 2003 ha avuto luogo a Berna una seduta informativa organizzata dal Dipartimento federale di giustizia e polizia e dal Dipartimento federale delle finanze, nel corso della quale tutte le persone attualmente impiegate presso le commissioni federali di ricorso e gli uffici dei ricorsi dei dipartimenti sono state orientate in merito al progetto di nuovi tribunali federali. In tale occasione è emerso che se la CRA si trova in una situazione particolare, ciò è dovuto alle sue dimensioni (attualmente 170 collaboratori), che ne fanno di gran lunga la commissione federale di ricorso più grande. In base alle informazioni a disposizione del Consiglio federale, numerose autorità integrate nel nuovo Tribunale amministrativo federale sono dell'avviso che, senza l'adozione di misure speciali, non sarà possibile garantire durevolmente la normale liquidazione dei casi, e questo a causa del numero crescente di dimissioni che ci si attende con l'avvicinarsi della data di entrata in funzione della nuova corte. Per l'anno in corso la CRA non prevede difficoltà nel reclutare personale da impiegare nelle camere germanofone. Da qualche tempo si rivela invece sempre più ardua l'assunzione di personale per le camere francofone.

Sotto la direzione dell'Ufficio federale del personale è stata creata una speciale organizzazione di progetto, incaricata di occuparsi delle questioni concernenti il diritto del personale nel quadro della sostituzione delle commissioni di ricorso e degli uffici di ricorso. Il suo obiettivo è tra l'altro quello di incitare le persone attualmente impiegate in tali autorità a mantenere il loro posto, se possibile fino all'entrata in funzione del nuovo Tribunale amministrativo a San Gallo. Una volta che la fluttuazione ha avuto inizio, diventerebbe difficile controllarla, e in un tale scenario potrebbe verificarsi una serie di dimissioni di collaboratori di cui il Tribunale amministrativo federale avrebbe urgentemente bisogno: questo vale soprattutto per la Svizzera romanda.

Risposta del Consiglio federale.