Wortlaut

La Poste a communiqué à la mi-année 2003 un bilan faisant état de fonds propres négatifs de 668 millions de francs. Plusieurs questions se posent donc quant à la responsabilité de la Confédération pour les engagements de la Poste et les activités que celle-ci mène en dehors du cadre de son mandat de prestations. À ce jour, ni la loi fédérale sur la poste, ni les conditions générales de la Poste ne font référence à une garantie de l'État pour les avoirs des clients de Postfinance. Une garantie de l'État se trouve tout au plus dans la loi sur la responsabilité (art.19) et la loi fédérale sur les finances de la Confédération (art. 35 al.2): cette dernière prévoit que la gestion des trésoreries centrales de la Confédération, des Chemins de fer fédéraux et de la Poste incombe à la Confédération, l'Administration fédérale des finances veillant en tout temps à assurer leur solvabilité.

1. Peut-il découler de ces lois une responsabilité illimitée de la Confédération pour tous les avoirs des clients de la Poste et toutes les activités que celle-ci mène en dehors du cadre de son mandat de prestations ?

2. Qui doit répondre de yellowtrade, le site de courtage en ligne de Postfinance, considéré par les clients comme une co-entreprise (joint venture) de la Poste et de la BCV ? Qui est responsable des éventuelles pertes d'argent dues à des erreurs de manipulation, à de mauvais conseils ou à l'insolvabilité de l'un des contractants ?

3. Quelles assurances la Poste a-t-elle conclues pour faire face à de telles situations et aux éventuels problèmes juridiques qui en découlent ?

4. La Confédération a-t-elle l'intention de limiter sa responsabilité pour les risques provenant d'activités que la Poste mène en dehors du cadre de son mandat de prestations ?

5. Comment la Poste gère-t-elle les pertes sur les placements en titres ?

6. Si les placements de la Poste auprès de la Confédération sont rémunérés aux taux usuels du marché, pourquoi la Poste ne devrait-elle pas rémunérer son capital de dotation ? Quels sont les taux d'intérêt applicables ?

7. Pourquoi la Poste peut-elle, aujourd'hui, proposer pratiquement toutes les prestations d'une banque sans pour autant posséder de licence bancaire, à savoir :

- opérations d'épargne (comptes rémunérés);

- distribution de fonds ;

- secteur des cartes de crédit ;

- médiation de crédits ;

- courtage ;

- opérations de paiement ?

8. Qui est responsable des éventuelles fautes des membres du conseil d'administration représentant le personnel de la Poste ?

9. Dans quelle mesure la responsabilité de la Confédération est-elle engagée pour les participations étrangères de la Poste ?

Stellungnahme des Bundesrates

Remarques préliminaires

Le message du 10 juin 1996 concernant la loi fédérale sur la poste (LPO ; FF 1996 III 1201) prévoyait initialement une réglementation explicite de la garantie de l'État (art. 12 P-LPO).

Lors de l'élimination des divergences, les Chambres ont toutefois décidé de renoncer à la mention explicite de la garantie fédérale dans la LPO. Lors des délibérations, certains ont argué que même si la LPO prévoyait une responsabilité de nature subsidiaire, limitée dans son champ d'application, la Confédération aurait de toute façon à répondre entièrement des dettes de son établissement de droit public, la Poste. En cas d'insolvabilité de la Poste, il faudrait donc recourir en premier lieu à son patrimoine, en particulier à son capital de dotation, pour couvrir le passif. Si celui-ci ne suffisait pas pour rembourser tous les créanciers, la Confédération serait alors amenée, en tant que propriétaire, à répondre de tous ses engagements, en particulier envers les clients du trafic des paiements postaux. Par conséquent, comme le relève le message du 22 mai 2002 relatif à la modification de la loi sur l'organisation de la Poste (LOP ; FF 2002 4745), la Poste jouit d'une garantie de l'État implicite, mais étendue. Comme, en même temps, la révision de la LOP du 13 décembre 2002 autorisera la Poste, dès le 1er janvier 2004, à intervenir en son nom et pour son propre compte sur le marché des capitaux (art. 11a-11c LOP et art. 35 de la loi fédérale sur finances de la Confédération), la Poste devra veiller à assurer en tout temps sa solvabilité. La garantie de trésorerie accordée jusqu'ici par la Confédération est donc supprimée.

1. Les modifications de la LOP, adoptées par le Parlement, redéfinissent les compétences concernant la solvabilité de la Poste et la trésorerie ainsi que les responsabilités des organes. Dans le message précité, le Conseil fédéral a décrit de manière détaillée la réglementation en vigueur concernant la garantie accordée par la Confédération pour les engagements pris par la Poste. En résumé, on peut dire que la portée de cette garantie est restée inchangée depuis l'entrée en vigueur de la réforme de la Poste début 1998. Dans ces conditions, une responsabilité subsidiaire de la Confédération n'est possible que si la Poste n'est plus en mesure de couvrir avec son patrimoine les engagements qu'elle a pris en son nom.

2. Postfinance et la Banque cantonale vaudoise (BCV) ont conclu un accord de coopération en vue d'offrir ensemble aux clients la possibilité d'effectuer des opérations sur titres par l'intermédiaire d'Internet (yellowtrade). Comme il ressort des conditions d'utilisation (générales) de yellowtrade, l'utilisateur de yellowtrade est lié par contrat aussi bien à la Poste qu'à la BCV. Selon ces conditions générales, la Poste se charge de l'exploitation du centre d'appels, des relations avec la clientèle, de l'assistance technique aux utilisateurs et de la commercialisation de la prestation, alors que la BCV met à disposition l'infrastructure technique permettant la transmission et l'exécution des ordres de la clientèle (courtage). Elle se charge en outre des tâches qui lui incombent en sa qualité de banque dépositaire. En rédigeant ces conditions d'utilisation, la Poste et la BCV ont veillé à limiter leur responsabilité envers leurs clients. Ainsi, elles ne garantissent en aucune façon l'exactitude, la fiabilité et l'intégralité des informations pouvant être consultées par le biais de la prestation yellowtrade et n'assument aucune responsabilité en cas d'erreurs, de perturbations persistantes ou d'apparition de virus. Elles ne répondent pas non plus de la non-exécution ou du retard de l'exécution de mandats ni des préjudices qui en résultent. De telles clauses de non-responsabilité ne sont évidemment valables que dans les limites des prescriptions légales, qui excluent la libération de la responsabilité en cas de négligence grave. En cas de faute légère, le juge peut tenir pour nulle une clause qui libérerait d'avance le débiteur de toute responsabilité si la responsabilité résulte de l'exercice d'une industrie concédée par l'autorité (art. 100 al. 1 et 2 du Code des obligations).

3. En vertu de la législation en vigueur, la Poste a le droit d'être son propre assureur contre les risques liés à ses activités commerciales. Lors de la réforme des PTT, on a relevé à ce sujet que cette solution économique existant depuis 1910 avait fait ses preuves et qu'elle devait être maintenue dans la nouvelle législation. Ce régime n'exclut toutefois pas que la Poste acquière également une couverture d'assurance externe si celle-ci est plus appropriée et plus avantageuse.

4. Dans le message précité relatif à la modification de la LOP, le Conseil fédéral préconisait le maintien de l'actuelle garantie de l'État. En adoptant le projet, le Parlement a approuvé le maintien de la réglementation en vigueur concernant la garantie implicite de l'État. Dans ces conditions, il semble indiqué de renoncer à limiter la responsabilité en dehors du mandat de prestations.

5. Dès le 1er janvier 2004, date de l'entrée en vigueur de l'article 11a LOP, la Poste gérera sa propre trésorerie conformément aux dispositions de la loi et d'une convention avec l'Administration fédérale des finances et en étroite collaboration avec celle-ci. Pour le placement de fonds, l'article 11c LOP exige que le conseil d'administration de la Poste édicte, dans le cadre de la convention mentionnée à l'article 11a, des directives de placement où le principe de précaution jouera un rôle crucial. Telles seront les nouvelles conditions-cadres des "placements de l'entreprise". Les placements de fonds des clients peuvent uniquement être proposés par le partenaire de la Poste. En effet, en vertu de l'art. 6, al. 2, de l'ordonnance sur la poste, la Poste peut offrir sur le marché monétaire des placements pour lesquels la loi sur les bourses n'exige pas d'autorisation.

6. En vertu de l'article 5 LOP, La Confédération pourvoit la Poste d'un capital de dotation non rémunéré. Le message a justifié cette disposition par le fait que l'article 12 LOP oblige la Poste à verser le bénéfice à la Confédération. C'est pourquoi on a renoncé à rémunérer le capital de dotation.

7. La législation en vigueur autorise la Poste à proposer en son nom des services de paiement. De même, l'entreprise peut gérer, pour le compte de ses clients, des comptes avec ou sans restrictions de retrait, les rémunérer aux conditions du marché et autoriser des dépassements conformes au marché compte tenu des besoins du trafic des paiements. Les autres prestations sont offertes au nom du partenaire concerné et sont donc régies par les dispositions du droit de la surveillance figurant dans les lois spéciales correspondantes.

8. La responsabilité des organes de la Poste sera désormais régie par l'article 10a LOP. Les dispositions du droit de la société anonyme relatives à la responsabilité, plus sévères que les règles actuelles, s'appliqueront ainsi par analogie à la responsabilité des membres du conseil d'administration et de la direction de la Poste.

9. La Poste ne détient pas de parts dans des sociétés domiciliées à l'étranger et qui opèrent sur le marché local dans le domaine du service des paiements ou des produits financiers ou qui acceptent des fonds des clients. Seule exception : le maintien de la coopération avec la poste du Liechtenstein.

Réponse du Conseil fédéral.