Procédure d'entraide judiciaire. Etat des lieux

Wortlaut

Le Conseil fédéral est chargé de présenter une proposition de révision totale de la loi sur l'entraide pénale internationale (EIMP) et de la loi fédérale relative au traité conclu avec les États-Unis d'Amérique sur l'entraide judiciaire en matière pénale (LTEJUS), rapport à l'appui, afin qu'un juste équilibre soit établi entre l'efficience de la collaboration et la protection des intérêts légitimes des intéressés.

Begründung

La pratique suivie par la Suisse en matière de coopération avec les autorités de poursuite pénale étrangères repose sur des critères formels et ne fait intervenir aucun examen matériel préalable. Elle semble obéir à un pur automatisme, en particulier lorsque l'État qui présente la demande d'entraide judiciaire est membre du Conseil de l'Europe. De toute évidence, la Suisse considère que le fait que l'État requérant soit membre du Conseil de l'Europe suffit à garantir que la procédure menée dans cet État répond aux exigences imposées par les conventions applicables en la matière. Or, la réalité montre qu'une procédure étrangère peut également être utilisée pour neutraliser un adversaire politique gênant, comme le prouve l'affaire Youkos.

Il est donc impératif de faire l'état des lieux afin que la Suisse, non seulement s'attache à contribuer à l'efficacité nécessaire de la coopération internationale, mais aussi prenne dûment en compte les besoins de protection légitimes des personnes concernées par la demande d'entraide judiciaire. Rappelons que l'article 2 de la loi sur l'entraide pénale internationale (EIMP) dispose que la demande de coopération en matière pénale est irrecevable s'il y a lieu d'admettre que la procédure à l'étranger n'est pas conforme aux principes de procédure fixés par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme ou qu'elle tend à poursuivre ou à punir une personne en raison de ses opinions politiques.

Dans l'affaire Youkos, il faut signaler que le Conseil de l'Europe lui-même est intervenu à la suite du dépôt, le 12 février 2004, d'une motion dans laquelle douze membres de l'Assemblée parlementaire faisaient part de leurs préoccupations face à la violation des principes de l'État de droit (légalité de l'arrestation et de la détention, droit d'être entendu et présomption d'innocence en particulier). On sait qu'à la suite du dépôt de cette motion, l'ex-ministre allemande de la justice, Sabine Leutheusser-Schnarrenberger, rapporteuse spéciale de l'assemblée, a fait une visite de plusieurs jours à Moscou afin d'enquêter sur place sur les circonstances entourant l'arrestation et l'inculpation de hauts dirigeants de Youkos, mais n'a pas été autorisée à s'entretenir avec les détenus. Elle n'a pas encore présenté son rapport final.

Sans prétendre être exhaustif, je demande que la révision des deux lois précitées s'attache à :

- revoir l'élément fédéraliste dans l'exécution des demandes d'entraide ;

- adapter la LTEJUS au système des voies de recours de l'EIMP ;

- adapter l'EIMP au 2e protocole additionnel à la Convention européenne d'entraide judiciaire en matière pénale (compétence d'observer une personne, conduite d'enquêtes discrètes ; participation obligatoire des fonctionnaires étrangers : confidentialité en vue de la protection juridique ultérieure, conduite de la procédure d'acquisition des preuves);

- limiter la coopération s'il y a risque de violation des droits de l'homme dans le pays étranger (qualité pour se prévaloir de la CEDH, information de l'intéressé, cas Sevinç);

- assurer la confidentialité en cas de saisie de pièces (tri par un juge des pièces aux mains d'avocats);

- protéger la propriété en cas de saisie de valeurs (inactivité, imprescriptibilité à l'étranger, protection juridique des ayants droit économiques);

- assurer la primauté de la procédure pénale nationale sur la procédure pénale étrangère ;

- définir les conditions générales de l'activité du Conseil fédéral dans le cadre des rapports internationaux.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.

Stellungnahme des Bundesrates

La base de la procédure d'entraide judiciaire est constituée par la loi fédérale du 20 mars 1981 sur l'entraide pénale internationale (EIMP ; RS 351.1), qui définit les conditions auxquelles la Suisse peut accorder l'entraide judiciaire à un État étranger et règle les modalités de la procédure. Le 4 octobre 1996, cette loi a subi une révision partielle. Au cours de cette révision on a également complété la liste des instruments en matière de droits de l'homme figurant à l'article 2 de la loi (RO 1997 114 ; FF 1995 III 1).

La loi sur l'entraide pénale internationale permet actuellement à toute personne concernée directement et immédiatement par une mesure d'entraide judiciaire de former recours contre la décision de l'autorité cantonale ou fédérale qui clôt la procédure. Dans le cadre de la procédure de recours, il peut notamment être invoqué que la procédure conduite dans l'État étranger ne respecte pas les droits de l'homme ou viole les principes fondateurs de l'État de droit. A noter que cette protection juridique sera renforcée après l'entrée en vigueur de la révision totale de l'organisation judiciaire fédérale qui vient d'être approuvée à la session d'été 2005 (BO 2005 E 665/BO 2005 N 969). Lors des débats relatifs aux lois sur le Tribunal administratif fédéral et sur le Tribunal pénal fédéral, le Parlement a opté, en matière d'entraide judiciaire, pour une procédure de recours à deux échelons, en instituant le Tribunal pénal fédéral comme première instance de recours. La procédure de recours à un seul échelon (le Tribunal administratif fédéral) proposée initialement par le Conseil fédéral et avalisée par le Conseil des États a essuyé des critiques, notamment de la part du Tribunal fédéral. Celui-ci redoutait que la protection juridique des personnes concernées soit insuffisante si les décisions en matière d'extradition et d'entraide judiciaire n'étaient sujettes à réexamen que de la part d'une seule instance judiciaire, même et surtout dans les cas particulièrement importants. Une divergence créée par le Conseil national sur ce point a été éliminée au cours des sessions de printemps et d'été 2005. Les deux conseils se sont ralliés à la nouvelle réglementation approuvée par le Conseil fédéral, qui permet un accès limité au Tribunal fédéral dans des affaires d'extradition et d'entraide judiciaire (BO 2005 E 118, 553/BO 2005 N 642).

Selon cette réglementation, les décisions rendues par l'Office fédéral de la justice en matière d'extradition de même que les décisions de clôture en matière d'entraide judiciaire arrêtées par une autorité cantonale ou fédérale seront sujettes à recours devant le Tribunal pénal fédéral. Quant aux décisions sur recours prononcées par cette dernière autorité, elles pourront être déférées au Tribunal fédéral si celles-ci portent sur l'extradition ou une mesure d'entraide judiciaire impliquant la contrainte et si l'affaire revêt une importance particulière. On peut considérer que tel est notamment le cas lorsqu'il existe des indices donnant lieu à penser que des règles essentielles de procédure ont été violées ou encore lorsque la procédure conduite à l'étranger présente de graves vices (art. 84 LTF ; FF 2005 3829). Le délai pour recourir devant le Tribunal fédéral sera de 10 jours, celui-ci ayant, pour sa part, un délai de 15 jours pour statuer sur la recevabilité du recours. La brièveté de ces délais vise à garantir le respect de la maxime de célérité. La même procédure sera également applicable aux demandes d'entraide judicaire des États-Unis. Cette nouvelle réglementation ne s'appliquera pas aux affaires relevant de l'entraide administrative internationale. En l'occurrence, le Parlement a décidé de s'en tenir au régime à une seule autorité de recours, initialement préconisé par le Conseil fédéral.

La procédure de recours à deux échelons, que le Parlement a approuvée le 17 juin 2005, satisfait une exigence majeure posée par la motion. Après l'entrée en vigueur de la loi sur le Tribunal fédéral, celui-ci aura le loisir d'examiner les lacunes dénoncées par l'auteur de la motion et, au besoin, de combler celles-ci. La jurisprudence du Tribunal fédéral servira de référence pour l'ensemble des procédures d'entraide judiciaire et passera dans les textes des nouveaux instruments internationaux en la matière. Compte tenu de cette évolution, le Conseil fédéral ne voit pas de raison de procéder à des modifications législatives supplémentaires s'agissant de la procédure d'entraide judiciaire.

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.