Zusammenfassung

Message du 23 août 2006 concernant le budget de la Confédération suisse pour l'an 2007

Ausgangslage

Un excédent de 918 millions est attendu pour l'année budgétaire 2007. La stratégie de réduction progressive du déficit structurel, décidée dans le cadre du programme d'allégement budgétaire 2003, s'est achevée avec l'exercice 2006. À partir du budget 2007, plus aucun déficit structurel n'est toléré. Compte tenu, en outre, des prévisions de recettes et de la situation conjoncturelle, le frein à l'endettement exige que le budget et le plan financier enregistrent des excédents. Les deux exigences ci-dessus, ancrées dans la loi et la constitution, sont très largement satisfaites par les chiffres adoptés par le Conseil fédéral.

Le budget 2007 présente des recettes d'un montant de 56 milliards et des dépenses d'environ 55 milliards. Les dépenses maximales autorisées par le frein à l'endettement étant de 55 444 millions, les exigences de ce dernier sont donc satisfaites. Dans ses directives concernant le budget et le plan financier, le Conseil fédéral a arrêté, en février dernier, un objectif d'économies de 300 millions, qui a été tenu par l'ensemble des départements. De plus, il a décidé de soumettre toutes les dépenses non liées du budget à un blocage de crédits de 1 %. Cette mesure a permis d'alléger le budget de près de 200 millions supplémentaires. Abstraction faite de la distorsion due à l'introduction du NMC, la croissance des dépenses s'élève à 2,8 %. Ce chiffre correspond exactement aux prévisions concernant l'évolution du produit intérieur brut (PIB). Si l'on exclut les comptes de passage non influençables tels que les parts de tiers aux recettes fédérales, la croissance des dépenses se situe à 1,9 %. Les dépenses sur lesquelles la Confédération a une influence affichent donc une croissance inférieure à celle de l'économie.

La dynamique des dépenses varie beaucoup d'un groupe de tâches à l'autre : ainsi, 90 % de la croissance des dépenses corrigée sont à mettre à l'actif de la prévoyance sociale (+4,3 %) et des finances et impôts (+7,2 %), et près de 10 % à celui des autres groupes de tâches (+0,5 %). Pour ce qui est des dépenses consacrées à la prévoyance sociale, la hausse importante est principalement liée à l'AVS, à l'AI et à la réduction des primes de l'assurance-maladie. Pour les finances et impôts, elle est imputable notamment à l'augmentation des parts cantonales à l'impôt fédéral direct, en relation avec la progression attendue des recettes de cet impôt.

Les estimations de recettes se fondent sur les prévisions du seco du 29 juin 2006. Le budget 2007 est basé sur l'hypothèse d'une croissance économique de 2,8 % en termes nominaux (1,5 % en termes réels). Cette évolution conjoncturelle favorable se répercute sur les estimations de recettes : la croissance des recettes attendue pour l'année budgétaire est de 7,3 %. L'introduction du NMC et le passage systématique à la règle du produit brut entraînent un gonflement des recettes, sans incidence sur le budget, de quelque 800 millions. Sans ces facteurs spéciaux, la croissance des recettes s'élève à 5,7 %.

Verhandlungen

Au Conseil national, les groupes démocrate-chrétien et radical-libéral se sont félicités du budget dans la mesure où celui-ci prévoyait un excédent de recettes de plus de 900 millions de francs, ainsi que des perspectives favorables qui se dessinaient du moins à court terme. Eu égard à l'endettement colossal de la Confédération et aux dépenses extraordinaires auxquelles elle devra faire face, ils ont toutefois plaidé pour une poursuite conséquente de la politique budgétaire adoptée jusqu'à présent, s'opposant à toute velléité de nouvelles dépenses. Le groupe socialiste a lui aussi soutenu ce budget, en demandant toutefois que soit mise à profit la marge de manoeuvre financière qu'il autorisait : à ses yeux, les décisions politiquement fondées et prises démocratiquement ne devaient plus être remises à plus tard au seul motif de l'état des finances fédérales ou du frein à l'endettement. Les socialistes ont critiqué par ailleurs la propension, en matière de politique budgétaire, à peindre le diable sur la muraille et à se focaliser exclusivement sur les dépenses. De son côté, le groupe UDC s'est fait le partisan de mesures d'économie encore plus drastiques, rejetant le budget en arguant que l'excédent était trop faible. Il a exigé en outre que la quote-part des dépenses et des impôts soit ramenée au niveau de 1990 et que l'évolution des dépenses suive tout au plus l'inflation et non la croissance économique. Les Verts ont eux aussi fait bloc contre le budget, faisant valoir que les priorités retenues n'étaient pas les bonnes et que les coupes prévues, à la limite de la provocation, compromettaient des missions essentielles. Selon eux, il s'agissait désormais de fixer des priorités qui ménagent l'avenir, et notamment de donner à nouveau un signal positif au personnel de la Confédération. Le conseiller fédéral Hans-Rudolf Merz a mis en garde les députés contre tout relâchement prématuré de la discipline budgétaire, se défendant de peindre le diable sur la muraille lorsqu'il rappelle au Parlement les décisions qu'il a prises, lesquelles entraîneront en 2008 des dépenses extraordinaires de près de 5 milliards de francs. Selon lui, si l'évolution se poursuit à ce rythme, la Confédération risquera même de devoir faire face à un excédent de dépenses d'environ huit milliards de francs en 2015.

La discussion par article s'est déroulée à peu près selon le scénario prévu, le groupe UDC proposant des coupes (par ex. dans les crédits affectés à l'ONU ou à la promotion du cinéma), le camp rose-vert plaidant au contraire pour des augmentations (notamment en ce qui concerne les organisations internationales, les activités J+S, la prévention en matière de santé et la création de places d'apprentissage dans l'administration fédérale). Le conseil est toutefois resté insensible à ces tentatives, suivant la quasi-totalité des propositions de la Commission des finances, à trois exceptions près, puisqu'il a voté l'augmentation du crédit accordé à la Fondation Bibliomedia de 522'000 à 2 millions de francs et le relèvement des moyens octroyés à la formation culturelle des adultes de 120'000 à 1,5 million de francs (suite à une proposition de la Commission de la science, de l'éducation et de la culture (CSEC)), et rejetant la réduction proposée de 30 millions du crédit d'investissement pour les entreprises de transports concessionnaires, qui aurait ainsi été ramené à 344 millions. La commission avait par là souhaité compenser intégralement le relèvement du crédit pour les transports régionaux de personnes, précédemment réduit par le Conseil fédéral. La minorité victorieuse, composée de membres du camp rose-vert et de quelques représentants du groupe radical-libéral, a argumenté que ces fonds étaient nécessaires au maintien du potentiel des entreprises et qu'en fin de compte, un report des investissements urgents reviendrait plus cher. Les premières conséquences budgétaires du milliard de cohésion à verser au cours des dix prochaines années ont donné lieu à des discussions. Le Département fédéral des affaires étrangères (DFAE) et le Département fédéral de l'économie (DFE) sont sollicités à hauteur de 15 millions de francs chacun, mais, ici comme là, des compensations de 25 millions sont déjà prévues. Là aussi, le camp rose-vert - soutenu par quelques élus bourgeois - n'est pas parvenu à faire passer ses propositions d'augmentation, tout comme le groupe UDC a échoué dans sa tentative de faire adopter des coupes encore plus sévères. En revanche, le Conseil national a donné son feu vert à un crédit de 74,8 millions soumis à la dernière minute par le Conseil fédéral pour l'acquisition d'une première série de vaccins destinés à contrer une pandémie de grippe, sans enthousiasme toutefois compte tenu des nombreuses questions restées sans réponse. Dans le domaine de la défense, les socialistes et les Verts n'ont pas réussi à convaincre avec leurs propositions d'économies. S'agissant du crédit pour le conseil et l'expertise externe, la Chambre basse n'a pas suivi le Conseil fédéral et s'est ralliée à la Commission des finances, qui s'était prononcée en faveur d'une réduction de 17 millions ramenant ledit crédit à 154 millions. Sur ce dossier, elle a tiré les conséquences d'un rapport critique établi par la Commission de gestion (CdG) du Conseil des États, faisant fi des arguments d'une minorité composée de représentants du camp rose-vert et du groupe radical-libéral, qui faisant valoir que les mandats concernés étaient importants et souvent occasionnés par le Parlement lui-même. Les opposants ont argué que le recours aux experts externes était à la fois trop peu transparent et excessif, et que l'administration devait se recentrer sur ses propres spécialistes. Enfin, le Conseil national a rejeté de justesse la proposition d'une minorité rose-verte soutenue par des membres du groupe PDC de soustraire le domaine de la formation, de la recherche et de l'innovation au blocage des crédits de 1 % appliqué aux dépenses non liées. Au vote sur l'ensemble, le budget, établi pour la première fois selon les règles du nouveau modèle comptable (NMC) et qui présentait un excédent de recettes de 904 millions de francs, a été adopté malgré l'opposition des Verts et d'une majorité du groupe UDC.

Le budget n'a pas suscité de grands débats au Conseil des États, le camp bourgeois le qualifiant de pas dans la bonne direction, tandis que les Verts mettaient en garde contre une politique budgétaire trop restrictive. Lors de la discussion générale, il a surtout été question du plan financier, lequel prévoit un déficit important en 2008 en raison de nombreuses dépenses extraordinaires. Le conseiller fédéral Hans-Rudolf Merz s'est aussi montré particulièrement préoccupé par le fait que la diminution des fonds publics disponibles se traduisait par un nombre croissant de dépenses assurées au moyen de fonds spéciaux ou de plafonds, entraînant une réduction de la marge de manoeuvre en matière budgétaire. Lors de la discussion par article, seule la réduction du crédit pour le conseil externe de 17 millions à 154 millions a donné lieu à controverse. Sur ce point, la Chambre haute a suivi une majorité de la commission formée seulement grâce à la voix prépondérante du président, approuvant ainsi la coupe décidée à une nette majorité par le Conseil national. Au vote sur l'ensemble, le budget a été adopté à l'unanimité. Le Conseil des États n'ayant créé aucune divergence avec le Conseil national, c'est la première fois depuis longtemps que le budget a été adopté en première lecture.