Zusammenfassung

Message du 15 juin 2007 concernant la révision de la loi fédérale sur la prévoyance professsionnelle vieillesse, survivants et invalidité (réforme structurelle)

Ausgangslage

Le message présente deux projets de modification de la loi fédérale sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (LPP). Le premier, relatif à la réforme structurelle de la prévoyance professionnelle, comprend pour l'essentiel les éléments suivants :

- renforcement de la surveillance par la cantonalisation ou la régionalisation de la surveillance directe et délimitation claire des tâches et de la responsabilité des acteurs concernés ;

- renforcement de la haute surveillance par la création d'une commission fédérale de haute surveillance, indépendante administrativement et financièrement du Conseil fédéral, dotée d'un secrétariat indépendant mais rattaché administrativement à l'OFAS ;

- inscription de dispositions supplémentaires en matière de gouvernance.

Le second projet prévoit des mesures destinées à favoriser la participation des travailleurs âgés au marché de l'emploi.

Le 29 janvier 2003, le Conseil fédéral a adopté un programme intitulé "Garantie et développement de la prévoyance professionnelle". Dans ce cadre, il a créé une commission d'experts en vue d'optimiser la surveillance de la prévoyance professionnelle (commission d'experts Optimisation). Celle-ci a remis un rapport en avril 2004 et, en août de la même année, le Conseil fédéral a décidé d'instituer une commission de suivi (commission d'experts Réforme structurelle) chargée de rédiger avant la fin 2005 un rapport, destiné à être mis en consultation, sur le renforcement de la surveillance et de la haute surveillance. Le 17 mars 2006, le Conseil fédéral a pris acte de ce rapport et a confié au Département fédéral de l'intérieur le mandat d'élaborer pour la fin juin 2006 un projet de révision de la LPP. Le projet mis en consultation se fondait en grande partie sur les recommandations de la commission d'experts Réforme structurelle. Toutefois, les paramètres tels que le taux de conversion et le taux d'intérêt minimal n'y figuraient pas, non plus que les directives en matière de placement, car ils font l'objet de projets séparés.

La procédure de consultation a montré que si tous les participants sont favorables à l'objectif d'un renforcement de la surveillance et de la haute surveillance, il n'y a pas de consensus sur la manière d'atteindre cet objectif. Compte tenu des exigences contradictoires formulées par les personnes et les organes consultés, le projet de révision reprend les grandes lignes du projet mis en consultation. La variante d'une surveillance unique pour les fondations collectives et les fondations communes, proposée lors de la consultation, est abandonnée, car elle a été rejetée par la grande majorité des participants.

Un nouvel élément a été intégré dans le projet de révision suite aux cas Swissfirst et First Swiss : il s'agit de dispositions sur des règles de comportement en matière de gestion des institutions de prévoyance (gouvernance des fonds de pension). D'une part, elles précisent les exigences en matière d'intégrité et de loyauté des responsables de caisses de pensions et, d'autre part, elles reformulent les dispositions concernant les affaires personnelles, les conflits d'intérêts, le paiement de rétrocessions et la déclaration d'avantages personnels. Il s'agit avant tout des modifications suivantes : l'interdiction des placements parallèles ("parallel running"), l'obligation de transférer les rétrocessions à l'institution de prévoyance et l'examen de certaines affaires par l'organe de révision.

Le second projet de révision contient deux mesures en faveur des travailleurs âgés, destinées à faciliter leur participation au marché de l'emploi. Premièrement, les règlements pourront prévoir la possibilité pour les assurés de compenser dans une certaine mesure les réductions de salaire survenant peu avant leur retraite par une augmentation de leurs propres cotisations, afin d'éviter une réduction de leurs prestations de prévoyance. En second lieu, les salariés qui travaillent au-delà de l'âge ordinaire de la retraite doivent pouvoir rester assurés, de façon à améliorer par des cotisations à la prévoyance professionnelle les prestations qu'ils toucheront ultérieurement. Ces deux mesures sont facultatives pour les assurés. (Source : message du Conseil fédéral)

Verhandlungen

Le Conseil des États est entré en matière sur les deux projets, aucune proposition de non-entrée en matière n'ayant été déposée. Dans le cadre du débat d'entrée en matière, le rapporteur de la commission chargée de l'examen préalable, Urs Schwaller (CEg, FR), a souligné que celle-ci tenait beaucoup à ce que les domaines de compétence des différents intervenants restent clairement délimités : ainsi, l'organe de révision d'une caisse ne devrait pas se mêler de sa direction opérationnelle, mais se concentrer sur sa tâche propre, soit sur la vérification du respect des prescriptions légales. Par contre, Ernst Leuenberger (S, SO) a soulevé la question de savoir s'il ne conviendrait pas de soumettre l'activité des organes des caisses à des règles plus strictes. À l'issue du débat, le conseil a adopté la majeure partie des amendements proposés par sa commission.

À propos du projet 1, le conseil a décidé, sur proposition de sa commission, que dans le cas des institutions de prévoyance organisées en sociétés coopératives, l'administration pourrait se charger des tâches relevant de l'organe suprême de l'institution, à condition que celles-ci ne fassent pas partie des tâches que l'assemblée générale n'est pas autorisée à déléguer. Il a également décidé, par 21 voix contre 20, de renoncer à ce qu'il soit exigé explicitement que les personnes chargées de gérer ou d'administrer une institution de prévoyance jouissent " d'une bonne réputation ", comme le demandaient le Conseil fédéral et une minorité de la commission emmenée par Christine Egerszegi (RL, AG) : le conseil a considéré en effet qu'en exigeant que ces personnes offrent " toutes les garanties d'une activité irréprochable ", l'article présupposait déjà implicitement qu'elles jouissent d'une telle réputation. Sur la question des actes juridiques passés par une institution avec des personnes proches, la chambre haute a suivi le Conseil fédéral en demandant que l'organe de révision vérifie si les actes qui lui sont annoncés garantissent les intérêts de l'institution de prévoyance. Une proposition individuelle de Konrad Graber (CEg, LU) qui prévoyait que, dans ce but, l'organe de révision pourrait " demander à l'institution de prévoyance de lui fournir une preuve que ces actes juridiques ne sont pas abusifs et qu'ils se conforment aux conditions usuelles du marché ", a par contre été rejetée par 24 voix contre 12. Le Conseil des États a par ailleurs biffé une disposition permettant au Conseil fédéral de prévoir des conditions d'agrément supplémentaires pour les organes de révision des institutions de prévoyance collectives ou communes, jugeant que de telles conditions supplémentaires pourraient, en cas de nécessité, être introduites sur la base de la loi sur la surveillance de la révision. Sans étendre les compétences des sociétés de révision, le conseil a précisé leur cahier des charges, en mentionnant qu'elles vérifieront la conformité aux dispositions légales et réglementaires non seulement de l'organisation et de la gestion des institutions, mais aussi de leurs placements. Le projet du Conseil fédéral attribuait à l'organe de révision la tâche de vérifier si, en cas de découvert, l'institution de prévoyance a pris les mesures nécessaires pour rétablir une couverture complète ; sur proposition de sa commission et contre la volonté du Conseil fédéral, le conseil a décidé, par 24 voix contre 10, de compléter le projet en précisant que, dans un tel cas, l'organe de révision doit vérifier si les mesures prises l'ont été en collaboration avec un expert en matière de prévoyance professionnelle. C'est aussi sur proposition de sa commission que le conseil a décidé, par 20 voix contre 4, de biffer un alinéa qui donnait au Conseil fédéral la compétence de régler les rapports des organes de révision et de leurs associations professionnelles avec les autorités de surveillance et la Commission de haute surveillance. Le Conseil des États a aussi apporté quelques amendements aux dispositions concernant l'agrément des experts en matière de prévoyance professionnelle. Il a en outre inscrit dans la loi l'obligation pour les institutions de prévoyance d'élire non seulement un organe de révision, mais aussi un expert en matière de prévoyance professionnelle. Par 25 voix contre 16, il a rejeté la proposition d'une minorité de la commission, emmenée par Bruno Frick (CEg, SZ), qui demandait de compléter le cahier des charges des experts, de manière à ce que ceux-ci doivent non seulement examiner périodiquement si l'institution de prévoyance présente la garantie qu'elle peut remplir ses engagements, mais encore si son " activité de placement vise la concordance à moyen et à long terme entre la fortune placée et les engagements de l'institution ". Il a en outre biffé une disposition proposée par le Conseil fédéral et prévoyant que celui-ci réglerait les rapports des experts en matière de prévoyance professionnelle et de leurs associations professionnelles avec les autorités de surveillance et la Commission de haute surveillance ; il en a fait de même avec un alinéa dans lequel le Conseil fédéral entendait limiter à cinq ans l'agrément des experts en matière de prévoyance professionnelle. Sur proposition de sa commission, le conseil a, pour la première fois, défini formellement dans la loi les fondations de placement, leur accordant le statut d'institutions communes de placement des institutions de prévoyance. Il a en outre introduit dans la loi cinq articles nouveaux (53g à 53k), définissant le but des fondations de placement et contenant des dispositions générales sur leur organisation, leur fortune et leur responsabilité, tout en donnant au Conseil fédéral la compétence d'édicter les dispositions d'exécution correspondantes.

Le Conseil des États a aussi apporté certains amendements aux nouvelles dispositions proposées par le Conseil fédéral en matière de surveillance et de haute surveillance des institutions de prévoyance. Ainsi, alors que le Conseil fédéral avait proposé d'exiger que l'autorité de surveillance soit indépendante sur les plans légal, financier et administratif, la chambre haute a décidé de demander seulement qu'elle " exerce sa mission de manière autonome ". Elle a aussi résolu de limiter à quatre ans la durée des mandats de la Commission de haute surveillance, composée de sept à neuf membres. La proposition d'une minorité de la commission issue de la gauche et emmenée par Anita Fetz (S, BS), qui prévoyait que chacun des partenaires sociaux soit représenté au sein de cette commission par deux membres au lieu d'un, a été rejetée par 22 voix contre 8. Le Conseil des États a complété le cahier des charges de la Commission de haute surveillance, en lui confiant la tâche de surveiller le fonds de garantie et l'institution supplétive, comme le prévoyait le Conseil fédéral, mais aussi les fondations de placement, dans le but d'unifier la pratique de la surveillance. Le conseil a approuvé l'introduction d'une taxe annuelle de surveillance destinée à financer ce nouvel organe ; par 20 voix contre 17, il a adopté une proposition individuelle de Rolf Büttiker (RL, SO) demandant que cette taxe, perçue auprès des autorités de surveillance des institutions de prévoyance, ne soit pas calculée en fonction du nombre d'institutions de prévoyance surveillées et du montant de leur réserve mathématique, comme le proposait le Conseil fédéral, mais en fonction du nombre des institutions de prévoyance surveillées et du nombre de leurs assurés. Au vote sur l'ensemble, le Conseil des États a adopté le projet ainsi amendé à l'unanimité, par 35 voix.

Le projet 2 a été modifié sur un seul point. Le conseil a décidé qu'en cas de baisse de salaire d'un assuré âgé de 58 ans au moins, il serait possible de maintenir la prévoyance au niveau du dernier gain assuré " au plus tard jusqu'à l'âge réglementaire ordinaire de la retraite ". Le Conseil des États a adopté le projet ainsi modifié par 34 voix sans opposition.

Le conseil a enfin examiné le projet 3, qui revenait sur le projet de révision totale de la loi sur la Caisse fédérale de pensions (05.073 n), que la chambre haute avait décidé, lors de la session d'automne 2006, de renvoyer à la commission, en la chargeant d'examiner de nouvelles solutions. Le Conseil des États s'est rallié à l'argumentation de sa commission, qui estimait que les bases légales requises figuraient désormais dans la LPP et qu'il convenait désormais de les appliquer avec rigueur. Le conseil a donc adopté ce projet par 33 voix sans opposition.

Au Conseil national, comme à la Chambre haute, l'entrée en matière n'a pas été contestée. Comme l'a expliqué son rapporteur, Rudolf Rechsteiner (S, BS), la commission a adopté à l'unanimité la plupart des dispositions des projets. Certaines d'entre elles ont cependant été précisées, donnant lieu à une série de propositions de commission qui s'écartaient des décisions du Conseil des États.

Dans son examen du projet 1, le Conseil national a tenu, contre l'avis du Conseil des États, à ce qu'il soit explicitement demandé aux personnes chargées de gérer ou d'administrer une institution de prévoyance de "jouir d'une bonne réputation"; sa commission avait rappelé que la loi sur les banques, la loi sur les placements collectifs et la loi sur les maisons de jeu contiennent des dispositions analogues. Le conseil a donc décidé, sans opposition, de revenir à la formule originellement proposée par le Conseil fédéral. Par ailleurs, il a aussi complété le cahier des charges de l'organe de révision en l'obligeant à informer l'autorité de surveillance compétente, s'il constate qu'un acte juridique passé par une institution de prévoyance avec des personnes proches est abusif ou ne se conforme pas aux conditions usuelles du marché. En outre, le conseil a introduit dans la loi une disposition demandant aux institutions de prévoyance de mentionner dans leur rapport annuel le nom et la fonction de tous les experts, conseillers en placement et gestionnaires en placement auxquels elles ont fait appel. Sur les dispositions régissant la vérification annuelle de la gestion et de la comptabilité d'institutions de prévoyance, la chambre du peuple s'est ralliée au projet du Conseil fédéral, renonçant à obliger les institutions à recourir à un expert en matière de prévoyance professionnelle, en plus de l'organe de révision. Elle a aussi suivi la proposition du Conseil fédéral qui visait à ce que les institutions de prévoyance chargent un expert agréé en matière de prévoyance professionnelle de vérifier périodiquement si l'institution offre la garantie qu'elle peut remplir ses engagements et si les dispositions réglementaires relatives aux prestations et au financement sont conformes aux normes légales. Le Conseil national a ouvert une autre divergence avec la chambre des cantons en autorisant le Conseil fédéral, comme celui-ci le proposait, à introduire des conditions d'agrément supplémentaires pour la révision des institutions de prévoyance collectives ou communes. Il est aussi intervenu sur la question de l'agrément des experts en matière de prévoyance professionnelle, en limitant cet agrément à cinq ans, comme le Conseil fédéral l'avait proposé au départ. Le Conseil national a encore créé deux divergences avec la Chambre haute à propos des nouvelles dispositions que celle-ci a introduites pour réglementer les activités des fondations de placement, sur la question de la gestion de la fortune. Tout d'abord, elle a adopté, par 146 voix contre 2, une proposition individuelle de Jürg Stahl (V, ZH) demandant que l'assemblée des investisseurs ne soit pas le seul organe habilité à édicter des dispositions sur le placement de la fortune de la fondation, mais que le conseil de fondation puisse également recevoir cette compétence, pour autant que les statuts le prévoient. Ensuite, par 86 voix contre 79, elle s'est ralliée à la proposition d'une minorité bourgeoise de la commission, emmenée par Marianne Kleiner (RL, AR), demandant qu'un groupe de placement puisse se composer de droits égaux et sans valeur nominale d'un ou de plusieurs investisseurs. Sur la question de la surveillance et de la haute surveillance, la chambre du peuple s'est ralliée dans une large mesure à la chambre des cantons, tout en apportant toutefois quelques amendements au projet. Ainsi, elle a préféré la proposition du Conseil fédéral prévoyant que " l'autorité de surveillance doit être indépendante sur les plans légal, financier et administratif " à celle du Conseil des États qui demandait seulement qu'elle " exerce sa mission de manière autonome ". Une proposition d'une minorité de la commission, issue des rangs de l'UDC et emmenée par Guy Parmelin (V, VD), qui demandait qu'au lieu de prévoir une autorité de surveillance décentralisée dans chaque canton, la loi charge le Conseil fédéral de désigner une autorité unique chargée d'exercer la surveillance sur les institutions de prévoyance, le fonds de garantie, l'institution supplétive et les fondations de placement, a été écartée par 117 voix contre 46. Une autre proposition de la même minorité, qui visait à renoncer tout à fait à la création de la Commission de haute surveillance et de son secrétariat, a été rejetée par 119 voix contre 47. Kurt Fluri (RL, SO) a présenté une proposition individuelle précisant une disposition adoptée par le Conseil des États qui chargeait le Conseil fédéral de " déterminer un capital de prévoyance initial et des prestations de garantie pour les institutions de prévoyance collectives ou communes " : selon cette proposition, que le conseil a adoptée par 154 voix contre 1, cette disposition ne s'appliquera qu'aux " créations d'institutions de prévoyance collectives ou communes ". Enfin, le Conseil national a complété la liste des délits qui seront punis de l'emprisonnement pour six mois au plus ou d'une amende de 30 000 francs au plus, de manière à ce que, à l'avenir, soit également frappé d'une telle sanction celui qui " n'aura pas communiqué les avantages financiers ou les rétrocessions liés à l'administration de la fortune ou les aura gardés pour lui, à moins qu'ils ne soient indiqués expressément à titre d'indemnité et chiffrés dans le contrat d'administration de la fortune. " Au vote sur l'ensemble, le Conseil national a approuvé le projet 1 par 151 voix contre 7.

Dans l'examen du projet 2, le Conseil national n'a ouvert qu'une seule divergence avec le Conseil des États. Par 94 voix contre 70, il a adopté une proposition individuelle de Pierre Triponez (RL, BE) selon laquelle une institution de prévoyance pourra prévoir dans son règlement la possibilité, pour les assurés ayant atteint l'âge de 58 ans et dont le salaire diminue de la moitié au plus, de demander le maintien de leur prévoyance au niveau du dernier gain assuré. Le Conseil fédéral et le Conseil des États avaient proposé la même disposition, mais prévoyaient qu'elle ne s'applique qu'aux personnes dont le salaire diminuerait d'un tiers au plus. Au vote sur l'ensemble, le Conseil national a approuvé le projet 2 par 166 voix, soit à l'unanimité.

Dans la phase d'élimination des divergences, le Conseil des États a éliminé la dernière divergence subsistant avec le Conseil national à propos du Projet 2, sans qu'aucune autre proposition n'ait été déposée.

Dans le cadre de ses délibérations sur le projet 1, le Conseil des États n'a éliminé que quelques-unes de ses divergences avec le Conseil national, maintenant la plupart de ses décisions antérieures dans les domaines de la vérification, de l'agrément des organes de révision, de l'agrément des experts et de la surveillance, sans que d'autres propositions ne soient déposées.

Sur la proposition du conseiller aux États Rolf Büttiker (RL, SO), le conseil a décidé, par 20 voix contre 11, de se rallier à la décision du Conseil national et d'exiger que les personnes chargées de gérer une institution de prévoyance jouissent d'une " bonne réputation ". La chambre haute a par contre décidé, par 23 voix contre 12, de biffer l'alinéa introduit par le Conseil national et repris sous une forme légèrement modifiée dans une proposition individuelle de la conseillère aux États Simonetta Sommaruga (S, BE), qui demandait que les noms et les fonctions des experts, conseillers en placement et courtiers (CN : " gestionnaires en placement ") auxquels une institution de prévoyance a fait appel figurent dans son rapport annuel. En outre, sur proposition de sa commission et par 26 voix contre 8, le Conseil des États a confirmé sa volonté de biffer une disposition proposée à l'origine par le Conseil fédéral et réintroduite par le Conseil national, qui attribuait aux organes de révision des institutions de prévoyance la tâche de vérifier si celles-ci ont communiqué à l'autorité de surveillance les indications et informations exigées par la loi. La disposition adoptée par la chambre basse prévoyant qu'un groupe de placement serait divisé en droits égaux et sans valeur nominale d'un ou de plusieurs investisseurs a également donné lieu à un débat. Une proposition individuelle de Simonetta Sommaruga (S, BE) demandant le maintien de la version initiale du Conseil des États, qui exigeait qu'un groupe de placement se compose obligatoirement de droits de plusieurs investisseurs, a été repoussée par 23 voix contre 16. Enfin, dans le domaine de la surveillance, le conseil a décidé de maintenir sa formule prévoyant que " l'autorité de surveillance exerce sa mission de manière autonome " et il a rejeté, par 24 voix contre 11, la formule proposée par le Conseil fédéral et le Conseil national, selon laquelle cette autorité " doit être indépendante sur les plans légal, financier et administratif ".

Ainsi que l'a rappelé le rapporteur de la commission, Meinrado Robbiani (CEg, TI), devant le Conseil national, la commission chargée de l'examen préalable s'est penchée sur les 12 divergences qui subsistaient à l'issue de la procédure d'élimination des divergences au conseil prioritaire. Si la commission a proposé à son conseil de se rallier, dans 9 des 12 cas, aux décisions prises par le Conseil des États, elle a par contre invité le Conseil national à maintenir sa décision concernant les trois dispositions restantes, considérées par la commission comme les plus importantes du projet de révision. Le Conseil national a suivi toutes les propositions de sa commission : aucune autre proposition n'ayant été déposée, il a maintenu sa version de l'art. 51c, al. 4, laquelle contraint l'institution de prévoyance à faire figurer dans son rapport annuel le nom et la fonction des experts, des conseillers en placement et des gestionnaires en placement auxquels elle a fait appel. C'est également sans opposition que le conseil a confirmé sa décision initiale à propos de l'art. 52, al. 1. Ce dernier prévoit d'attribuer à l'organe de surveillance la responsabilité des dommages causés, intentionnellement ou par négligence, par l'administration ou la direction d'une institution de prévoyance. Enfin, le conseil a décidé de maintenir la disposition selon laquelle une autorité de surveillance cantonale doit être indépendante sur les plans légal, financier et administratif (art. 61, al. 3).

Lors de la deuxième phase d'élimination des divergences, le Conseil des États s'est aligné sur le Conseil national en ce qui concerne deux des trois divergences restantes. C'est sans opposition qu'il a décidé d'adopter la disposition introduisant l'obligation pour une institution de prévoyance de mentionner le nom et la fonction des conseillers en placement dans son rapport annuel d'une part, et la disposition attribuant à l'organe de révision la responsabilité pour les dommages causés intentionnellement ou par négligence à une institution de prévoyance d'autre part. S'agissant de l'indépendance des autorités de surveillance, la commission chargée de l'examen préalable souhaitait en revanche conserver la formulation adoptée par son conseil. Une proposition individuelle déposée par Alex Kuprecht (V, SZ) a finalement mis les deux conseils d'accord : celle-ci définit l'autorité de surveillance comme un établissement de droit public doté de la personnalité juridique, et n'étant soumise à aucune directive dans l'exercice de ses fonctions d'autorité de surveillance. Après le retrait de la proposition de commission, annoncé par le rapporteur de la commission Urs Schwaller (CEg, FR), le Conseil des États a adopté la proposition Kuprecht.

Suivant sa commission, le Conseil national s'est rallié à cette formulation, sans qu'aucune autre proposition n'ait été déposée.

Au vote final, le projet 1 a été adopté par 42 voix contre 0 au Conseil des États et par 192 voix contre 0 au Conseil national. Le projet 2 a été adopté, respectivement par 39 voix contre 0 et par 190 voix contre 2.