Wortlaut

En Suisse, les perspectives du marché du travail ne sont pas bonnes. Malgré cela, le taux d'immigration n'a que peu diminué et le bilan du flux migratoire (nombre d'immigrations moins le nombre d'émigrations) est toujours positif. Il est temps de prendre des mesures pour résoudre ce problème.

Le Conseil fédéral est prié de répondre aux questions suivantes :

1. Est-il possible de réviser l'accord sur la libre circulation des personnes ? Sous quelles conditions ?

2. Quelles sont les conditions nécessaires pour pouvoir invoquer la clause de sauvegarde, en tant que mesure corrective temporaire ? Quelles seraient les conséquences d'une telle action ?

3. Quand, sous quelles conditions, par rapport à quels pays et jusqu'à quand la clause de sauvegarde peut-elle être invoquée ?

4. Quelles sont les solutions prévues pour renforcer les mesures d'accompagnement ?

5. Sur la base de notre droit interne, comment peut-on limiter le regroupement familial ?

6. Comment peut-on mettre rapidement un terme aux fraudes en matière d'assurance-chômage ?

Stellungnahme des Bundesrates

Le Conseil fédéral estime que malgré la conjoncture économique difficile qui prévaut actuellement, l'Accord sur la libre circulation des personnes (ALCP) reste très favorable à la Suisse. Ces dernières années, l'immigration en provenance de l'Union européenne a permis la création en Suisse de plus de 200 000 emplois. A défaut de pouvoir engager rapidement de la main-d'oeuvre étrangère qualifiée et ce, sans formalités administratives excessives, une bonne part de ces nouveaux postes de travail ne seraient pas apparus en Suisse, mais à l'étranger, où certains établissements auraient en outre été délocalisés. La hausse du chômage enregistrée ces deux dernières années n'est pas imputable à l'ALCP, mais à la crise économique, qui découle de la situation qui a touché tout le secteur financier. Les mesures d'accompagnement adoptées en vue de l'introduction de la libre circulation des personnes ont entraîné une nette amélioration de la protection des travailleurs en Suisse.

1. L'ALCP est susceptible d'être révisé (cf. art. 18 ALCP). Sa révision devrait alors être approuvée par l'ensemble des parties contractantes (l'Union européenne, les 27 États membres de l'UE et la Suisse) et serait soumise aux procédures internes de chacune des parties. En Suisse, toute modification de l'ALCP doit obtenir l'aval du Parlement. L'arrêté parlementaire est alors sujet au référendum.

2. La clause générale de sauvegarde figurant à l'art. 14, al. 2, ALCP prévoit qu'en cas de difficultés sérieuses d'ordre économique ou social, le comité mixte se réunisse, à la demande d'une des parties contractantes, afin d'examiner les mesures temporaires appropriées pour remédier à la situation. Ces mesures seront limitées, dans leur champ d'application et leur durée, à ce qui est strictement indispensable pour remédier à la situation. Les mesures de protection adoptées dans le cadre de la clause générale de sauvegarde doivent faire l'objet d'une décision du comité mixte, prise d'un commun accord. La clause générale de sauvegarde est de durée indéterminée, c'est-à-dire qu'elle peut être invoquée même après la fin du régime transitoire.

3. La clause de sauvegarde spéciale se fonde sur l'art. 10, al. 4, ALCP et prévoit que, jusqu'à douze ans après l'entrée en vigueur de l'accord de base, la Suisse peut, unilatéralement et sans craindre de mesures de rétorsion de la part de l'UE, réintroduire à l'égard des États de l'UE-17 et de l'UE-8 des contingents pour les travailleurs salariés et indépendants de l'UE, si le nombre des nouvelles autorisations de séjour ou de séjour de courte durée accordées au cours d'une année donnée est de 10 % supérieur à la moyenne de celles accordées les trois années précédentes. Le cas échéant, la Suisse peut limiter unilatéralement, les deux années suivantes, le nombre des nouvelles autorisations de séjour à la moyenne des trois années précédentes, plus 5 %. En marge des débats actuels en matière d'immigration, le Conseil fédéral évalue ces instruments et les mesures qui pourraient permettre d'améliorer l'exécution de l'accord en vigueur. Au printemps 2010, il sera d'ailleurs à nouveau appelé à examiner s'il convient ou non d'invoquer la clause de sauvegarde à l'égard des États de l'UE-17. Dans le cas de la Roumanie et de la Bulgarie, l'application de la clause de sauvegarde s'étend de la fin du régime transitoire jusqu'en mai 2019.

4. Le contrôle de l'efficacité des mesures d'accompagnement est une tâche permanente du Conseil fédéral et du Secrétariat d'État à l'économie (SECO), qui est responsable de l'application de ces mesures. À cet effet, les rapports annuels du SECO sur la mise en oeuvre des mesures d'accompagnement et ceux de l'Observatoire sur les effets de la libre circulation des personnes permettent de savoir si les mesures sont efficaces et si les conditions de rémunération en Suisse sont respectées.

L'extension de l'ALCP, le 1er avril 2006, aux États membres ayant adhéré à l'UE en 2004 a permis d'améliorer d'importants aspects des mesures d'accompagnement. En outre, le message du Conseil fédéral du 14 mars 2008 concernant la reconduction de l'ALCP et le protocole relatif à son extension à la Bulgarie et à la Roumanie annonçait des étapes supplémentaires d'optimisation de l'exécution des mesures d'accompagnement. Elles ont été mises en oeuvre en 2009. Les améliorations qui impliquaient une adaptation de l'ordonnance sur les travailleurs détachés en Suisse ont été adoptées par le Conseil fédéral le 4 novembre 2009 ; elles sont entrées en vigueur le 1er janvier 2010. Le nombre des contrôles effectués sur le marché du travail quant au respect des conditions de rémunération et de travail en Suisse a ainsi augmenté de 20 % (passant à quelque 27 000 contrôles par année). Le rapport du 23 avril 2009 sur les mesures d'accompagnement a confirmé que ces contrôles avaient eu lieu dans toutes les branches et toutes les régions et que la majorité des salaires respectaient les conditions en vigueur. De même, le rapport 2009 de l'observatoire relève que la grande majorité des entreprises et des employés qui ont fait l'objet d'un contrôle se comportaient correctement. Il est toutefois aussi apparu qu'il existe toujours un risque de sous-enchère salariale dans certaines branches. Face à ce bilan essentiellement positif et aux mesures d'optimisation déjà mises en oeuvre, la Confédération, les cantons et les partenaires sociaux estiment unanimement qu'il n'est nullement besoin de soumettre les mesures d'accompagnement à des changements radicaux.

5. Les conditions nécessaires au regroupement familial de ressortissants de l'UE sont définies dans l'ALCP. Les dispositions internes réglementant le regroupement familial, qui figurent dans la loi fédérale sur les étrangers, ne s'appliquent pas à ces personnes. Dans ses dispositions sur le regroupement familial, l'ALCP règle également la venue de ressortissants d'États tiers au titre du regroupement familial. Le Tribunal fédéral a repris dans son arrêt du 29 septembre 2009 (ATF 2C-196/2009) la jurisprudence Metock de la Cour de Justice des Communautés européennes (arrêt du 25 juillet 2008, aff. C-127/08). Depuis lors, les ressortissants de l'UE ont droit au regroupement familial des membres de leur famille qui proviennent d'États tiers sans qu'un séjour préalable régulier et permanent dans l'UE soit requis, comme c'était le cas auparavant. A noter que le droit au regroupement familial est soumis à la condition que la personne exerçant une activité lucrative dispose d'un logement convenable pour ses proches. S'il est prévisible que les moyens financiers de l'intéressé ne permettent pas de financer un logement convenable, le regroupement familial peut être refusé. Cette disposition ne doit cependant pas entraîner de discrimination entre les travailleurs indigènes et les travailleurs d'États membres de l'UE.

6. Les ressortissants des États membres de l'UE-17/AELE qui perdent leur emploi et dont la durée de cotisation en Suisse ne suffit pas à elle seule à justifier un droit aux indemnités de chômage ont le droit de faire prendre en compte le temps d'assurance et d'activité passé dans l'espace UE/AELE avant leur arrivée en Suisse (principe de la totalisation). Les relevés statistiques révèlent toutefois que, entre le 1er janvier 2008 et le 29 mai 2009, près de 99 % des bénéficiaires avaient cotisé pendant douze mois ou plus en Suisse et avaient ainsi acquis un droit aux prestations de l'assurance-chômage non tributaire d'une autre activité à l'étranger. Le principe de la totalisation peut être invoqué sous réserve de l'interdiction de l'abus de droit. Il y a abus de droit, par exemple, lorsqu'un contrat de travail a été conclu dans le but de bénéficier des indemnités de chômage.

En cas de résiliation d'un contrat de travail peu après la prise d'emploi, les organes d'exécution doivent procéder à un examen approfondi pour déterminer s'il y a abus, en tenant compte des circonstances dans lesquelles les précédents rapports de travail à l'étranger ont pris fin. Le SECO a publié une directive en ce sens en décembre 2009. Depuis l'introduction de la libre circulation des personnes en 2002, 1207 ressortissants des États membres de l'UE/AELE ont fait usage de leur droit au principe de la totalisation. Parmi eux, 128 personnes avaient travaillé moins de quatre semaines. Lorsqu'il bénéficie des indemnités de chômage, l'assuré est soumis à de strictes prescriptions de contrôle. Il doit présenter chaque mois à l'Office régional de placement (ORP) des lettres de candidature. De plus, il est tenu de faire suite à toute attribution d'un emploi. En cas de recherches insuffisantes, de violation de l'obligation de renseignement et d'annonce, de chômage imputable à une faute de l'assuré ou lorsque l'assuré ne prend pas l'emploi réputé raisonnablement exigible qui lui a été attribué, il y a suppression d'indemnités journalières (jusqu'à 60 jours par infraction). Si l'assuré manque de manière répétée à ses obligations, il perd son droit au versement des prestations.

L'amélioration globale des échanges d'informations entre les organes cantonaux d'exécution de l'assurance-chômage (offices du travail et ORP) et les autorités chargées des questions de migration est actuellement à l'examen.

Réponse du Conseil fédéral.