Wortlaut

Le Conseil fédéral est chargé de soumettre au Parlement une analyse détaillée (y compris le calcul complet des coûts) des conséquences de l'adhésion de la Suisse aux accords d'association à Schengen et à Dublin. Il s'agira en particulier d'établir une liste précise des charges supplémentaires, en termes d'argent et de personnel, qui en résultent pour les finances de la Confédération. Dans l'intervalle, il sera instauré un moratoire sur les nouveaux développements de Schengen et sur les dépenses supplémentaires y afférentes.

Begründung

Au moment de la votation sur l'adhésion de la Suisse aux accords d'association à Schengen et à Dublin, le Conseil fédéral affirmait, dans sa brochure explicative, que l'association à Schengen et à Dublin coûterait en moyenne 7,4 millions de francs par an à la Confédération et, qu'à l'inverse, la coopération de Dublin entraînerait des diminutions de dépenses nettement plus importantes. Un an et demi après l'entrée en vigueur des accords, force est de constater que la réalité est très différente. Les coûts annuels ont explosé notamment du fait de développements de l'acquis de Schengen. Les autorités n'ont pas indiqué à ce jour combien de nouveaux postes de travail durent être créés dans l'administration fédérale suite à l'acceptation de l'accord. Il est grand temps que le Conseil fédéral joue cartes sur table. Y a-t-il vraiment eu des diminutions de dépenses ? Dans quelle mesure l'association à Schengen et à Dublin a-t-elle généré des charges supplémentaires en termes d'argent et de personnel ? Tant que ces questions n'auront pas reçu de réponses, la politique suisse ne sera pas en mesure de se faire d'idée précise des conséquences de cet accord. Elle ne devrait par conséquent ni procéder à de nouveaux développements de l'acquis de Schengen ni autoriser de dépenses supplémentaires avant la publication d'une analyse détaillée et transparente. Un moratoire s'impose donc dans l'intervalle.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.

Stellungnahme des Bundesrates

Le Conseil fédéral a déjà fourni, dans plusieurs réponses à des interventions parlementaires, des informations détaillées sur les coûts résultant de la mise en oeuvre des accords d'association à Schengen (AAS ; RS 0.362.31) et à Dublin (AAD ; RS 0.142.392.68) sur le plan des ressources humaines et des finances. La réponse du Conseil fédéral à l'interpellation du groupe UDC 10.3561, "Calcul complet des coûts générés par Schengen", contient un récapitulatif des chiffres disponibles au 30 juin 2010. Nous en présentons ici un résumé, accompagné d'informations complémentaires, tirées notamment du plan financier 2011-2013.

En 2004, le Conseil fédéral avait estimé le montant des contributions au budget de l'UE pour la période 2006 à 2008, à 6,4 millions de francs la première année suivant l'entrée en vigueur de l'AAS et de l'AAD et à 4,1 millions de francs pour 2007 et 2008 (voir le message du Conseil fédéral, FF 2004 5848). Les contributions effectives ont été légèrement inférieures à ces montants. En 2008, année de l'entrée en vigueur de l'AAS et de l'AAD (le 1er mars), la contribution s'est élevée à 5,75 millions de francs (y compris les contributions visant à couvrir les frais de développement des banques de données SIS I, SIS II, VIS et Eurodac antérieurs à l'entrée en vigueur de l'AAS et de l'AAD, appelées ci-après "coûts historiques"). La contribution de la Suisse au budget de l'UE s'est élevée à 2,88 millions de francs pour 2009. Elle s'élèvera à quelque 2,91 millions pour 2010.

La reprise des développements de l'acquis de Schengen et de Dublin est susceptible d'entraîner de nouvelles contributions obligatoires pour la Suisse, qu'il n'était pas possible de chiffrer au moment de la conclusion de l'AAS et de l'AAD. Le Conseil fédéral avait déjà mentionné dans son message (FF 2004 5693) un certain nombre de projets, dont la réalisation devait, selon l'opinion d'alors, consacrer l'achèvement du système Schengen, du moins dans ses grandes lignes. Force est de constater que de nouveaux projets visant à améliorer la sécurité intérieure de l'espace Schengen se profilent à l'horizon, en plus de la simple consolidation des instruments déjà mis en place. Le Conseil fédéral en a mentionné dans sa réponse à l'interpellation Fehr Hans 09.3817, "Schengen. Quo vadis ?", concernant par exemple la création d'une agence pour la gestion opérationnelle des systèmes d'information à grande échelle utilisés dans le cadre de Schengen/Dublin ou la création ou le développement d'agences et de systèmes informatiques.

Les contributions au Fonds pour les frontières extérieures pour les années 2009 et 2010, d'un montant de respectivement 8,348 et 10,415 millions de francs, échoient en 2010, conformément à l'article de l'Accord concernant des dispositions complémentaires relatives au fonds pour les frontières extérieures (RS 0.362.312). Les contributions à ce fonds s'établiront à 12,72 millions de francs en 2011, à 17,52 millions en 2012 et à 24,15 millions en 2013 (voir le message du Conseil fédéral, FF 2010 1533ss.). Les programmes annuels 2009 et 2010 du Fonds pour les frontières extérieures prévoient de rembourser à la Suisse, de manière échelonnée entre 2011 et 2014, respectivement 3,42 et 3,57 millions de francs (valeurs indicatives) pour des projets concrets. Les programmes annuels ultérieurs prévoient des remboursements de l'ordre de 3 à 5 millions de francs par an.

La Suisse devra également s'acquitter pour la première fois pour 2010 d'une contribution annuelle au budget de l'UE pour l'agence Frontex chargée de la protection des frontières extérieures. Cette contribution sera déterminée d'après la formule définie à l'art. 11, al. 3, AAS, sur la base du budget annuel de l'agence (voir le message du Conseil fédéral, FF 2008 1321ss.; voir le budget de l'agence Frontex sous www.frontex.europa.eu/budget-and-finance, page consultée le 13 août 2010). Étant donné que l'accord additionnel relatif à Frontex est entré en vigueur le 1er août 2010, la Suisse ne devra verser de contribution que pour les cinq derniers mois de l'année, pour un montant estimé à 1,58 million de francs. La contribution sera versée pour une année entière dès 2011, année pour laquelle le DFF a budgété à ce titre 3,8 millions de francs.

Au total, les contributions dues par la Suisse à l'UE pour son association à Schengen/Dublin, déduction faite des remboursements du Fonds pour les frontières extérieures, s'élèvent à 7,81 millions de francs pour 2009 et à 11,34 millions pour 2010. Elles totaliseront 20,11 millions pour 2011, 24,59 millions pour 2012 et 31,22 millions pour 2013 (remboursements du Fonds pour les frontières extérieures non encore déduits). La réponse du Conseil fédéral à l'interpellation du groupe UDC présente une vue détaillée des contributions versées par notre pays dans le cadre de l'AAS et de l'AAD.

En plus de la participation de la Suisse au budget de l'UE, il convient de tenir compte des coûts d'introduction et d'utilisation des instruments communs développés dans le cadre de Schengen/Dublin. Le Conseil fédéral en a déjà rendu compte dans sa réponse à la question Baumann 08.1112, "Combien nous coûte Schengen ?". Un crédit d'engagement de 141,7 millions de francs, destiné essentiellement à financer les investissements liés au raccordement informatique de la Suisse au SIS (I et II), à Eurodac et au système VIS, a ainsi été accordé au DFJP. Ce dernier a fourni des informations détaillées sur l'évaluation des coûts dans les messages correspondants (demande de crédit selon l'arrêté fédéral du 17 décembre 2007 concernant le supplément II au budget 2007, augmentation de crédit selon l'arrêté fédéral du 16 décembre 2008 concernant le budget pour l'année 2009) et la documentation relative au budget qu'il a établie depuis 2006, en tant que département responsable de ce dossier. Cette procédure particulière a été choisie pour garantir une plus grande transparence dans l'affectation des ressources financières consacrées à Schengen/Dublin et pour faciliter notamment le travail de l'Assemblée fédérale.

Les coûts d'investissement pour le DFF se sont élevés à 6 millions de francs. S'y ajoutent des investissements uniques d'un montant d'environ 3 millions de francs rendus nécessaires par le fait que la frontière entre la Suisse et le Liechtenstein constitue provisoirement une frontière extérieure de l'espace Schengen. Il n'y a pas eu de coûts d'investissement imputables au DFAE.

En l'état de la planification financière (budget 2011, plan financier 2012-2014), les contributions financières à l'UE précitées et les coûts annuels d'exploitation occasionnés en Suisse par Schengen/Dublin, y compris les charges de personnel, charges de biens et de services et charges informatiques (amortissements sans incidences financières inclus) atteindront, pour le DFJP, 60,0 millions de francs en 2011, 68,6 millions en 2012, 75,1 millions en 2013 et 72,4 millions en 2014. Les écarts par rapport aux chiffres de la réponse du Conseil fédéral à la question Baumann s'expliquent notamment par les nouvelles contributions à verser au Fonds pour les frontières extérieures, par les amortissements (sans incidences financières) résultant de la mise en service de programmes informatiques (dans le cadre notamment des projets SIS et VIS), et par une augmentation du nombre de postes (46,2 postes à plein temps supplémentaires) approuvée sur la base d'un rapport indépendant par le Conseil fédéral le 23 juin 2010 dans le cadre de l'évaluation globale des ressources dans le domaine du personnel. Le DFF devra s'acquitter en 2011 de charges d'exploitation et de contributions financières au budget de l'UE pour un total de 7,5 millions de francs environ. Ce montant sera réduit de 1,5 million de francs par an au début 2012 au plus tard (charges de personnel pour 10 postes de durée déterminée), date à laquelle la Principauté de Liechtenstein devrait être associée à son tour à l'accord. Les écarts entre les chiffres concernant le DFF et ceux de la réponse du Conseil fédéral à la question Baumann s'expliquent eux aussi par les nouvelles contributions financières à verser pour Frontex et par l'augmentation du nombre de postes décidée le 23 juin 2010 (11 postes à plein temps supplémentaires). Les coûts occasionnés pour le DFAE, qui devraient se monter à 5,2 millions de francs par an pour la période 2011-2014, serviront à financer le personnel consulaire nécessaire.

Au chapitre des revenus supplémentaires, citons l'augmentation des émoluments pour l'octroi de visas. L'application par la Suisse, dès le 12 décembre 2008, du tarif de délivrance des visas fixé dans le cadre de l'acquis de Schengen, soit 60 euros contre 55 francs auparavant (et 35 euros pour les pays ayant conclu des accords de facilitation de la délivrance de visas) a entraîné une légère augmentation des recettes durant l'année 2009, malgré une baisse significative du nombre des demandes de visas traitées (moins 34,1 %). D'autres avantages immatériels ont également été enregistrés, en termes de sécurité par exemple, grâce à la participation de la Suisse aux instruments de coopération mis en place dans le cadre de Schengen/Dublin. Leur ampleur n'est toutefois pas mesurable (voir la réponse du Conseil fédéral à la question Baumann).

Il n'est pas possible de chiffrer exactement les économies découlant de la mise en oeuvre de l'AAD. Il convient toutefois de mentionner qu'entre le 12 décembre 2008, date de sa mise en application, et le 30 juin 2010, la Suisse a remis dans le cadre de la procédure Dublin 3177 personnes aux "États Dublin" compétents, tandis que notre pays reprenait dans le même temps 447 personnes. Ce nombre devrait cependant augmenter dans le futur. En plus de permettre la remise des requérants d'asile au premier État Dublin dans lequel une première demande a été déposée, la participation de la Suisse à l'accord de Dublin contribue à réduire le nombre des demandes d'asile. Là encore, il est impossible de quantifier cet effet.

Le Conseil fédéral estime que ces informations suffiront à garantir la transparence des coûts, et qu'une nouvelle analyse de la situation n'apporterait pas grand-chose de plus. Il n'est donc pas nécessaire selon lui de suspendre la reprise des développements de l'acquis de Schengen et de Dublin.

L'instauration d'un moratoire est d'autant moins souhaitable qu'elle pourrait déclencher la procédure de résiliation de l'AAS et de l'AAD, si la Suisse n'était plus en mesure d'honorer ses engagements. Le Conseil fédéral estime que la collaboration mise en place dans le cadre de Schengen/Dublin a fait ses preuves, et que la Suisse dispose à présent d'instruments modernes et efficaces pour sa sécurité intérieure (voir aussi la réponse du Conseil fédéral à l'interpellation Reymond 10.3476, Les frontières suisses. Un risque de sécurité ?). Il a par ailleurs souligné, dans son rapport sur la politique de sécurité du 23 juin 2010, l'intérêt de la Suisse de poursuivre sa participation à la production commune de sécurité dans le cadre européen (voir FF 2010 4713). Enfin, il convient de rappeler que l'introduction d'un visa Schengen unique dans notre pays s'est avérée positive pour l'industrie du tourisme et les voyageurs d'affaires.

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.