Contraddizioni nella politica edilizia e di pianificazione del territorio della Confederazione. L'ISOS rende impossibile la densificazione

Wortlaut

Gli obiettivi stabiliti nella legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio per l'Inventario federale degli insediamenti da proteggere (ISOS) prevedono l'obbligo, per la Confederazione, di compilare un inventario degli oggetti di importanza nazionale. Questo mandato, un tempo indiscusso, negli ultimi anni è stato ripetutamente oggetto di controversie, in quanto gli organi competenti aumentano sempre più la loro attività e i tribunali considerano l'iscrizione nell'ISOS vieppiù determinante nelle loro decisioni.

Il problema è diventato manifesto al più tardi nel quadro di una decisione del Tribunale federale che ha vietato l'attuazione un progetto nel comune di Rüti/ZH rinviando alle disposizioni dell'ISOS. L'inventario, che diventa sempre più voluminoso, è inoltre molto presente nel quadro delle discussioni sui regolamenti edilizi e di zona della città di Zurigo - a maggior ragione da quando, recentemente, si è appreso che circa tre quarti della città di Zurigo vi figurano. Questo pone politici e urbanisti, ma anche proprietari di immobili e imprenditori, di fronte a compiti impossibili: come si fa a riformare i regolamenti edilizi e di zona e i piani direttori per l'insediamento perseguendo l'obiettivo della densificazione, se interi quartieri non possono più essere modificati?

Chiedo pertanto al Consiglio federale di rispondere alle seguenti domande:

1. È consapevole del conflitto di obiettivi che viene a crearsi se da una parte si persegue una densificazione, mentre dall'altra sempre più insediamenti non possono più essere modificati perché iscritti nell'ISOS?

2. Negli ultimi anni, il concetto di "insediamento" è mutato? Nel 1966, per "insediamento" il Consiglio federale intendeva qualcosa di diverso da quel che si intende oggi?

3. Perché l'ISOS negli anni scorsi si è sviluppato sempre più rapidamente, estendendosi a sempre più oggetti? Gli organi competenti hanno ricevuto un nuovo mandato o hanno cambiato il modo di interpretare il loro incarico?

4. Condivide l'opinione che l'ISOS, nel senso di una priorizzazione, dovrebbe includere soltanto gli oggetti d'importanza nazionale più importanti, mentre la protezione degli altri oggetti dovrebbe essere di competenza dei cantoni e dei comuni, in grado di stimarne meglio la necessità?

5. Ha previsto misure per ovviare in tempo utile ai problemi qui esposti?

Stellungnahme des Bundesrates

Secondo l'articolo 78 della Costituzione federale, la Confederazione è tenuta, nell'adempimento dei suoi compiti, ad avere cura dei paesaggi, dei siti caratteristici, dei luoghi storici, nonché dei monumenti naturali e culturali e a conservali integri quando l'interesse pubblico lo richieda. La legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio (LPN; RS 451) attua questa disposizione costituzionale e il suo articolo 5 obbliga la Confederazione a compilare l'Inventario federale degli insediamenti svizzeri da proteggere d'importanza nazionale (ISOS). Se un insediamento figura nell'ISOS significa che il suo sviluppo merita un'attenzione particolare.

La legge federale sulla pianificazione del territorio (LPT; RS 700) persegue tra le altre cose uno sviluppo degli insediamenti centripeto e di elevata qualità che sfrutti le potenzialità degli insediamenti esistenti. Ogni intervento su un insediamento rappresenta un'importante sfida, in quanto si tratta di svilupparlo preservandone l'identità. Quando si realizzano misure di densificazione occorre dunque tenere conto dei complessi di edifici e dei quartieri che presentano un importante valore culturale, storico e architettonico e procedere a un'attenta ponderazione degli interessi.

L'ISOS non impedisce lo sviluppo centripeto, ma fornisce al contrario informazioni utili sulle qualità esistenti e costituisce un'importante base per l'identificazione dei potenziali di densificazione. In questo modo, contribuisce in misura significativa a uno sviluppo centripeto ottimale e accettato dalla popolazione. Il Consiglio federale ritiene che la politica della Confederazione in materia di edilizia e pianificazione del territorio non presenti contraddizioni.

Alle domande poste, risponde come segue:

1. L'ISOS non impedisce la densificazione e non prescrive alcun divieto di trasformazione. Per esaminare la questione della conciliabilità tra protezione degli insediamenti e densificazione, il DFI e il DATEC hanno istituito un gruppo di lavoro diretto dall'Ufficio federale dello sviluppo territoriale (ARE) e composto da rappresentanti di Confederazione, cantoni e comuni (tra cui, in particolare, il cantone e il comune di Zurigo), nonché da organizzazioni specializzate e privati. Nel suo rapporto ("ISOS und Verdichtung", ARE, 2016, disponibile in tedesco e francese), il gruppo di lavoro è giunto alla conclusione che l'ISOS costituisce una base per la pianificazione. L'inventario descrive gli interessi e gli obiettivi della protezione degli insediamenti dal punto di vista nazionale, così il rapporto, e non è in alcun caso il risultato di una ponderazione di interessi. L'ISOS serve principalmente a comprendere meglio lo sviluppo di un insediamento e a preservarne l'identità. Se perseguiti congiuntamente e con accurata concertazione, gli obiettivi dell'ISOS e della LPT sono un'opportunità per migliorare la qualità della vita.

2. Dall'introduzione, nel 1962, dell'articolo costituzionale concernente la protezione della natura e del paesaggio, nel diritto federale la nozione di "insediamento" non è cambiata. Un insediamento è sempre definito dal rapporto tra gli edifici, dalla struttura degli spazi tra gli edifici - piazze, vie, giardini, parchi - e dall'effetto delle zone edificate sull'ambiente immediatamente circostante e più discosto.

3. L'ISOS non cresce di dimensioni, anzi, ad ogni aggiornamento vengono stralciati dall'inventario gli insediamenti che non possiedono più le qualità richieste per essere considerati d'importanza nazionale. È per contro vero che negli ultimi anni i lavori di aggiornamento dell'inventario sono stati accelerati per disporre delle basi più attuali possibili per realizzare una densificazione di qualità.

4. Il Consiglio federale non ritiene opportuno adeguare i criteri di inserimento dell'ISOS. La particolarità dell'ISOS consiste nel recensire tutte le forme di insediamento, a prescindere dalle loro dimensioni e dalla loro età. Una frazione d'importanza nazionale presenta quindi altrettanto interesse di una città d'interesse nazionale. Per svolgere in modo adeguato il compito assegnato loro dall'articolo 78 della Costituzione federale, le autorità federali devono attenersi alla sistematica dell'ISOS. Una riduzione degli insediamenti d'importanza nazionale ad alcuni "oggetti principali" significherebbe misconoscere la ricchezza degli insediamenti del nostro Paese e sarebbe contraria ai principi della democrazia e del federalismo. Lo sviluppo centripeto degli insediamenti è realizzato mediante piani direttori e piani d'utilizzazione cantonali e comunali. Questo significa che la protezione concreta degli insediamenti d'importanza nazionale compete già oggi ai cantoni e ai comuni.

5. Per permettere una densificazione di qualità accettata dalla popolazione occorre tenere conto, nelle riflessioni, dell'identità degli insediamenti. Il Consiglio federale è consapevole che questo processo esige un approccio specifico in materia di pianificazione e urbanistica. Non a caso, nel messaggio concernente la promozione della cultura negli anni 2016-2020 ha previsto di elaborare linee guida per l'attuazione e raccomandazioni. Inoltre, il DFI sta tracciando un quadro della situazione dell'ISOS che sarà presentato al Consiglio federale.

Risposta del Consiglio federale.