Ausgangslage

Lancée par le comité d'initiative " Le congé paternité maintenant ! ", composé des organisations faîtières Travail.Suisse, männer.ch, Alliance F et Pro Familia Suisse, l'initiative populaire " Pour un congé de paternité raisonnable - en faveur de toute la famille " a été déposée le 4 juillet 2017. Elle demande que tous les pères exerçant une activité lucrative aient droit à un congé de paternité d'au moins quatre semaines et perçoivent, durant ce congé, une allocation pour perte de gain équivalant à 80 % de leur salaire. Le Parlement recommande au peuple et aux cantons de rejeter l'initiative, à laquelle il a opposé un contre-projet indirect prévoyant que les pères aient droit à un congé paternité de deux semaines après la naissance de leur enfant et reçoivent une indemnité équivalente à 80 % de leur salaire. Le 7 octobre 2019, le comité d'initiative a alors décidé de retirer son initiative, sous condition. Comme un comité interpartis, composé de représentants des milieux économiques, a lancé un référendum contre le contre-projet, les citoyens seront appelés à se prononcer sur ce dernier le 27 septembre 2020.

Déposée le 4 juillet 2017, l'initiative populaire " Pour un congé de paternité raisonnable - en faveur de toute la famille " vise à confier à la Confédération la tâche d'instaurer une assurance-paternité. Il s'agirait d'inscrire dans la loi le droit pour les nouveaux pères à un congé d'au moins quatre semaines financé par le régime des allocations pour perte de gain (APG). Par analogie avec l'allocation de maternité, le taux de remplacement du revenu serait de 80 %, mais au maximum 196 francs par jour. Un tel congé coûterait près de 420 millions de francs par an, ce qui correspond à 0,11 point de pourcentage de cotisation APG.

Dans son message du 1er juin 2018, le Conseil fédéral invite les Chambres fédérales à recommander au peuple et aux cantons le rejet de l'initiative sans proposer de contre-projet direct ou indirect. Il reconnaît certes le bien-fondé du congé de paternité ; il estime cependant qu'il est prioritaire d'élargir l'offre d'accueil extra-familial pour enfants : à la différence d'un congé de paternité inscrit dans la loi, ces mesures porteraient leurs fruits non seulement pendant la période qui suit immédiatement la naissance de l'enfant, mais aussi par la suite, en permettant aux pères et aux mères de mieux concilier vie familiale et vie professionnelle. De plus, un tel congé entraînerait des charges supplémentaires pour l'économie et poserait de grands défis organisationnels aux entreprises. C'est pourquoi le gouvernement considère qu'il faut laisser aux employeurs ou aux partenaires sociaux la responsabilité d'introduire un congé de paternité, comme c'est le cas actuellement.

À sa séance du 28 juin 2018, la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique du Conseil des États (CSSS-E) a débattu des propositions du Conseil fédéral ; elle a également entendu des représentants de l'association " Le congé paternité maintenant ! ". Elle a ensuite chargé l'administration, en vue du dépôt d'un contre-projet indirect à l'initiative populaire, de lui présenter deux projets d'acte législatif accompagnés chacun d'une estimation des coûts, l'un prévoyant un congé parental couvert par les APG et comprenant huit semaines pour la mère et huit semaines réparties entre les deux parents, et l'autre portant sur un congé de paternité de deux semaines couvert par les APG. Le 21 août 2018, la CSSS-E a entendu des représentants de l'Union patronale suisse, de l'Union suisse des arts et métiers, de l'association faîtière economiesuisse ainsi que de l'Union syndicale suisse ; elle a également examiné les rapports établis par l'administration. Finalement, par 9 voix contre 2, elle s'est prononcée en faveur d'un congé de paternité de deux semaines et a donc rejeté un congé parental de seize semaines ; en outre, elle a décidé, par 8 voix contre 5, de déposer une initiative proposant cette solution à titre de contre-projet indirect à l'initiative populaire.

Le 20 septembre 2018, la Commission de la science, de l'éducation et de la culture du Conseil national (CSEC-N), également chargée de l'examen de l'initiative populaire en question, a approuvé, par 15 voix contre 9 et 1 abstention, la décision de la CSSS-E d'élaborer une initiative. Le 6 novembre 2018, la CSSS-E a validé l'avant-projet assorti du rapport explicatif, qu'elle a mis en consultation le 16 novembre 2018 ; le 15 avril 2019, elle a pris acte des résultats de la consultation et a adopté, à l'intention de son conseil, le projet d'acte ainsi que le rapport explicatif.

Le projet en question prévoit d'inscrire dans le code des obligations (CO) le droit légal à un congé de paternité de deux semaines et de fixer les conditions et les modalités de l'allocation dans la loi du 25 septembre 1952 sur les allocations pour perte de gain (LAPG).

Les conditions donnant droit au congé de paternité de deux semaines se basent sur celles de l'allocation de maternité. Aurait droit à un tel congé tout homme qui, à la naissance d'un enfant, en est le père au regard du droit (filiation à l'égard du père établie par mariage avec la mère ou par reconnaissance) ou le devient dans les six mois suivant la naissance de l'enfant (par jugement ou par reconnaissance, avec effet rétroactif au jour de la naissance). Le congé de paternité doit être pris dans les six mois qui suivent la naissance de l'enfant.

Par ailleurs, comme pour le congé de maternité, une réglementation serait prévue selon laquelle le père ne pourrait voir la durée de ses vacances réduites s'il prenait un congé. Seraient également prévues une prolongation du délai de congé en cas de résiliation et l'interdiction de conclure un accord au détriment du travailleur.

Contrairement au congé de maternité, le congé de paternité ne devrait pas obligatoirement être pris en bloc, mais pourrait être pris sous forme de journées isolées. La durée d'un congé ne pourrait toutefois être inférieure à une journée.

Ce modèle prévoit que le droit à l'allocation pour perte de gain est soumis aux mêmes conditions que le droit à l'allocation de maternité. Cela signifie que le père doit avoir été assuré obligatoirement au sens de la loi du 20 décembre 1946 sur l'assurance-vieillesse et survivants (LAVS) durant les neuf mois précédant la naissance de l'enfant et avoir exercé, au cours de cette période, une activité lucrative durant au moins cinq mois. Comme l'allocation de maternité, l'allocation de paternité s'élève à 80 % du revenu moyen de l'activité lucrative et est versée sous forme d'indemnité journalière.

D'après les estimations de la Confédération, les coûts de ces deux semaines de congé avoisineraient les 230 millions de francs, ce qui nécessiterait un relèvement du taux de cotisation APG de 0,06 point de pourcentage, pris en charge à parts égales par l'employé et par l'employeur.

Dans son rapport, la CSSS-E déclare être favorable à un congé de paternité, qui serait profitable pour les pères, les mères, les couples et les enfants. Cependant, elle estime que l'introduction d'un congé de paternité de quatre semaines, comme le demande l'initiative populaire, entraînerait des charges supplémentaires importantes pour l'économie et poserait de grands défis organisationnels aux entreprises. Elle propose donc un compromis en fixant la durée du congé payé à deux semaines. Selon elle, la solution proposée dans le contre-projet indirect, qui entraînerait des coûts de l'ordre de 224 millions de francs, serait tout à fait applicable pour les PME et les micro-entreprises, tant sur le plan financier que sur le plan organisationnel ; de plus, elle permettrait de contribuer à la création d'un environnement de travail plus favorable aux familles tout en étant supportable d'un point de vue sociopolitique.

Invité par la CSSS-E, par courrier du 24 avril 2019, à prendre position sur le sujet, le Conseil fédéral s'est prononcé contre l'instauration d'un congé de paternité de deux semaines. Il considère que le développement d'une offre d'accueil extrafamilial et parascolaire adaptée aux besoins et l'instauration d'un congé de prise en charge pour les parents d'enfants gravement atteints dans leur santé présentent un meilleur rapport coûts-bénéfices que le congé de paternité. Enfin, il considère que des solutions individuelles au niveau des conventions collectives ou des entreprises offrent plus de flexibilité qu'un congé de paternité inscrit dans la loi. Enfin, il estime que de nouvelles propositions visant à étendre les prestations du régime des APG doivent être traitées à la lumière des projets législatifs en cours, afin que le financement de ce régime reste garanti à l'avenir.

Sources : message du Conseil fédéral du 1er juin 2018 concernant l'initiative populaire " Pour un congé de paternité raisonnable - en faveur de toute la famille " (FF 2018 3825) ; 18.441 Initiative parlementaire. Contre-projet indirect à l'initiative pour un congé de paternité. Rapport de la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique du Conseil des États du 15 avril 2019 (FF 2019 3309) ; avis du Conseil fédéral du 22 mai 2019 (FF 2019 3743)

Wortlaut

Conformément à l'art. 160, al. 1, de la Constitution fédérale et à l'article 107 de la loi sur le Parlement, la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique du Conseil des États dépose l'initiative parlementaire suivante, à titre de contre-projet indirect à l'initiative populaire "pour un congé de paternité raisonnable - en faveur de toute la famille", dont les grandes lignes sont les suivantes :

- un congé de paternité de deux semaines ;

- à prendre dans les six mois qui suivent la naissance de l'enfant (pouvant être pris sous forme de journées isolées);

- à régler dans le Code des obligations ;

- à financer par le régime des allocations pour perte de gain.

Verhandlungen

À la session d'été 2019, Conseil des États a commencé par débattre simultanément de l'initiative et du contre-projet indirect, puis il a examiné séparément chacun des deux objets. En sa qualité de rapporteur, Erich Ettlin (C, OW) a présenté les propositions de la commission, à savoir recommander au peuple et aux cantons de rejeter l'initiative populaire et entrer en matière sur le contre-projet indirect. Il a souligné que la commission estimait important d'encourager la mise en place de conditions de travail permettant aux parents d'exercer leurs responsabilités familiales, notamment en introduisant un congé de paternité. Il a cependant ajouté que l'instauration d'un congé de paternité de quatre semaines tel que demandé par les auteurs de l'initiative entraînerait d'importantes charges supplémentaires pour l'économie et affecterait fortement l'organisation des entreprises, tandis que le contre-projet indirect permettrait de contribuer à la création d'un environnement de travail plus favorable aux familles tout en étant supportable d'un point de vue sociopolitique.

Une minorité de la commission, composée de représentants du groupe UDC et du groupe libéral-radical, ne voulait pas que le conseil entre en matière sur le contre-projet. Une partie de cette minorité était fondamentalement opposée au contre-projet, qu'elle considérait sous cette forme comme une extension superflue des prestations sociales. Elle a fait valoir que cette solution unique rigide et imposée par l'État allait conduire à de nouvelles dépenses. Si les coûts annuels, estimés à 224 millions de francs et le relèvement - en soit marginal - du taux de cotisation APG (0,05 point de pourcentage) semblaient à première vue supportables, cette impression était trompeuse, car cette mesure s'ajouterait à toute une série d'autres projets législatifs, en cours ou planifiés, qui auraient des conséquences directes ou indirectes sur les charges salariales. À ses yeux, il y a lieu de fixer des priorités en politique sociale et de distinguer ce qui est nécessaire de ce qui est souhaitable : à ce titre, un congé de paternité est certes souhaitable, mais pas absolument nécessaire. Pour sa part, l'autre partie de la minorité estimait que le contre-projet n'allait pas assez loin : elle avait déposé une proposition visant l'instauration d'un congé parental de 16 semaines, qui avait toutefois été rejetée en commission.

Une deuxième minorité de la commission, composée de représentants socialistes, a proposé de recommander au peuple et aux cantons d'accepter l'initiative populaire. Son rapporteur a fait valoir qu'un congé de paternité de quatre semaines permettrait une meilleure répartition des rôles au sein des familles, car il ne s'agissait pas d'un congé pour les pères, mais d'un congé pour les familles. Il a conclu qu'il était grand temps, en 2019, de laisser la possibilité aux pères de prendre une place plus importante dans la vie des enfants et aux mères de ne plus être seules à assumer les tâches liées à la prise en charge du nouveau-né.

Le conseil a suivi en tous points l'avis de la majorité de la commission. Il est entré en matière sur le contre-projet indirect par 27 voix contre 16 et l'a adopté, au vote sur l'ensemble, par 26 voix contre 16, sans y apporter de modification ; enfin, il a décidé, par 29 voix contre 14 et 1 abstention, de recommander au peuple et aux cantons de rejeter l'initiative populaire.

À la session d'automne 2019, le Conseil national a procédé comme le Conseil des États : après avoir débattu simultanément de l'initiative et du contre-projet indirect, il a examiné séparément chacun des deux objets. La majorité de la commission chargée de l'examen préalable proposait au conseil de recommander au peuple et aux cantons de rejeter l'initiative populaire ; elle lui proposait également d'entrer en matière sur le contre-projet indirect élaboré par la commission du Conseil des États et de l'adopter sans y apporter de modifications. Un grand nombre de minorités ont cependant déposé d'autres propositions. Ainsi, une minorité UDC a proposé de ne pas entrer en matière sur le contre-projet indirect, au motif qu'elle ne voulait pas interférer dans la liberté contractuelle entre les employeurs et les employés et qu'elle craignait que le projet n'entraîne des charges supplémentaires pour les PME. Plusieurs minorités de centre gauche ont proposé de modifier le contre-projet, estimant que le congé de paternité de deux semaines n'allait pas assez loin : une première minorité voulait accorder aux pères 4 semaines de congé - à l'instar de ce que prévoit l'initiative populaire -, tandis qu'une deuxième minorité voulait porter ce congé à 8 semaines. D'autres minorités souhaitaient introduire un congé parental à la place du congé de paternité : une première minorité proposait un congé parental pour la mère et le père de 14 semaines chacun, une deuxième minorité proposait un congé parental de 38 semaines dont 14 semaines seraient réservées à chacun des parents, et une troisième minorité proposait un congé parental de 52 semaines, dont la moitié serait réservée à chacun des parents. Les défenseurs du congé parental ont argué que le congé de paternité était une solution dépassée et que seul un congé parental de cet ordre aurait un effet durablement positif sur la représentation des rôles au sein des familles ainsi que sur la santé de ces dernières. Le rapporteur de la commission a cependant souligné que, d'après les calculs de l'Office fédéral des assurances sociales, le congé de paternité de 4 semaines et le congé de paternité de 8 semaines se traduiraient par des coûts annuels de l'ordre de respectivement 458 millions de francs et de 916 millions de francs, alors que les coûts des diverses variantes de congé parental seraient nettement plus élevés : 1,6 milliard de francs par an pour un congé de 28 semaines entre 2,3 et 2,7 milliards de francs par an pour un congé de 38 semaines et 3,8 milliards de francs pour un congé de 52 semaines.

Le groupe des Verts a plébiscité les 52 semaines de congé parental. Pour Irène Kälin (G, AG), la Suisse est un pays en voie de développement en matière de politique familiale ; quant à Balthasar Glättli (G, ZH), il a déclaré en substance à ses collègues qu'il fallait investir dans les bébés et non dans les bombes et le béton. Pour leur part, les socialistes ont défendu l'idée d'un congé parental de 38 semaines. Mathias Reynard (S, VS) a tenu les propos suivants : " Chez nous, l'arrivée d'un nouveau-né ne semble devoir concerner que les femmes, il est temps que cela change ! " Enfin, les Verts'libéraux ont préconisé l'instauration d'un congé parental pour la mère et le père de 14 semaines chacun, pour autant que les deux parents exercent une activité lucrative ; Isabelle Chevalley (GL, VD) a affirmé que ce projet n'aurait rien de révolutionnaire.

De l'autre côté de l'hémicycle, le groupe UDC a rejeté l'idée de présenter un contre-projet. Plusieurs de ses membres ont fait valoir que les mesures déjà prises en faveur de l'égalité étaient suffisantes et qu'un congé de paternité financé par l'État n'était, par conséquent, pas nécessaire, d'autant plus qu'il constituerait une charge supplémentaire pour l'économie. Pour sa part, Verena Herzog (V, TG) a soupçonné les adeptes les plus fervents du congé de paternité d'être les mêmes à faire prendre en charge leurs enfants dès que possible par des structures externes. Elle a remis en cause l'utilité du congé de paternité, sa durabilité et sa nécessité.

Le groupe PDC s'est exprimé en faveur du contre-projet indirect. Andrea Gmür-Schönenberger (C, LU) a souligné qu'un compromis avait ainsi été trouvé entre les besoins des PME et les exigences des auteurs de l'initiative et que, dans ces circonstances, il fallait éviter les demandes excessives. Les députés libéraux-radicaux ont avancé les mêmes arguments : après l'échec du modèle qu'ils défendaient - 16 semaines de congé parental que les deux parents auraient pu se partager à leur guise -, ils ont opté pour le contre-projet, mais sans grande conviction, comme l'a laissé entendre Christian Wasserfallen (RL, BE). En réalité, le congé de paternité ne fait que consolider encore une répartition des rôles dépassée, selon ce dernier. Le groupe PBD s'est rallié lui aussi à la solution de compromis.

Finalement, le Conseil national a adhéré en tous points aux propositions défendues par la majorité de sa commission. Par 119 voix contre 59 et 7 abstentions, il est entré en matière sur le contre-projet, qu'il a adopté au vote sur l'ensemble par 129 voix contre 62 et 1 abstentions, sans y apporter de modification. Enfin, il a décidé, par 120 voix contre 67 et 5 abstentions, de recommander au peuple et aux cantons de rejeter l'initiative populaire.

Au vote final, le Conseil national et le Conseil des États ont adopté le contre-projet respectivement par 129 voix 66 et 2 abstentions et par 31 voix contre 11 et 3 abstentions.

Comme un comité référendaire, composé de représentants des milieux économiques, a lancé un référendum contre le contre-projet, les citoyens seront appelés à se prononcer sur l'instauration d'un congé de paternité rémunéré de deux semaines le 27 septembre 2020.

Sources : bulletin officiel ; ATS

Le projet a été accepté par le peuple le 27 septembre 2020 par 60,3 % des votants.