Wortlaut

Ein rekordhoher Anteil der Schweizerinnen und Schweizer ist am Arbeitsmarkt aktiv, dies allerdings zunehmend häufiger in Teilzeitpensen. Neben zum einen berechtigten Gründen für diese Entwicklung - etwa mit Blick auf die bessere Vereinbarkeit von Familie und Beruf - stellt sich zum anderen die Frage, ob das heutige Steuersystem Teilzeitarbeitende insb. ausserhalb eines Familienkontextes unberechtigterweise privilegiert.

Wer weniger arbeitet, entrichtet weniger Steuern. In einem progressiven Steuersystem fällt die Steuerersparnis dabei überproportional aus, denn die Steuern sinken wegen der progressiven Tarife stärker als das Einkommen. Es kann damit insofern von einer steuerlichen Privilegierung von Teilzeitpensen gesprochen werden, als das heutige progressive System hinsichtlich der individuellen Entscheidung über das Erwerbspensum nicht neutral ist, sondern diese Entscheidung im Gegenteil in Richtung von Teilzeiterwerbstätigkeit verzerrt. Potenziell noch verstärkt wird diese Verzerrung durch bedarfsabhängige Sozialleistungen, die bei Teilzeiterwerbstätigkeit eher in Anspruch genommen werden können.

Der Bundesrat wird gebeten, in diesem Zusammenhang folgende Fragen zu beantworten:

1. Teilt der Bundesrat die Einschätzung, dass das heutige progressive Steuersystem hinsichtlich der individuellen Entscheidung über das Erwerbspensum nicht neutral ist, sondern diese Entscheidung im Gegenteil in Richtung von Teilzeiterwerbstätigkeit verzerrt?

2. Wie schätzt der Bundesrat die Möglichkeit ein, die steuerliche Privilegierung von Teilzeitpensen mittels einer gezielten Glättung der Steuerprogression zu relativieren, etwa durch einen Abzug beim satzbestimmenden Einkommen oder einen Pauschalabzug für unselbständig Erwerbstätige mit Pensen über 80 Prozent?

3. Wie schätzt der Bundesrat die Möglichkeit ein, dass Bund oder Kantone zur Milderung von Fehlanreizen im Sozialsystem das Erwerbspensum im Rahmen der Anspruchsbedingungen bei bedarfsabhängigen Sozialleistungen berücksichtigen (Prämienverbilligungen, Krippensubventionen, Wohnbeihilfen etc.)?

4. Welche anderweitigen Massnahmen zieht der Bundesrat in Betracht, um die staatlichen Anreizsysteme so zu gestalten, dass sich höhere Pensen auch lohnen?

Begründung

Seit dem Jahr 2020 gehen in der Schweiz mehr Menschen in Rente als in das Erwerbsleben eintreten. Bis ins Jahr 2040 zeichnet sich eine demographische Lücke von rund 400 000 fehlenden Arbeitnehmenden ab. Global gibt es in fast allen Regionen eine Überalterung. Dies führt dazu, dass weniger arbeitstätige Personen zur Verfügung stehen, um das Leben der Nicht-Arbeitstätigen zu finanzieren.

Die Belastung des BIP pro Kopf aufgrund des Rückgangs der Erwerbsbevölkerung wird dadurch noch verstärkt, dass die verbleibenden Erwerbstätigen stetig weniger arbeiten. So sank gemäss BFS die durchschnittliche Arbeitszeit von 35,3 Stunden (1991) auf 30,6 Stunden pro Woche (2021).

Angesichts des bereits heute akuten Arbeits- und Fachkräftemangels und der sich verschärfenden demografischen Herausforderung erscheint es umso wichtiger, allfällige Fehlanreize im Steuer- und Sozialsystem hin zur Teilzeiterwerbstätigkeit zu beseitigen.

Stellungnahme des Bundesrates

1. Die Einkommenssteuer erfasst das Einkommen aus Erwerbstätigkeit, nicht aber in der Regel das Schatteneinkommen aus der Haushaltsproduktion in Form von Hausarbeit, Betreuungsaufgaben oder unentgeltlicher Freiwilligenarbeit und auch nicht den Wert von (überdurchschnittlicher) Freizeit. Dadurch entsteht eine Verzerrung zulasten der Erwerbsarbeit. Dies gilt unabhängig von der Tarifform. Wie sich die progressive Ausgestaltung der Einkommensteuer auf das gesamtwirtschaftliche Erwerbsvolumen auswirkt, hängt davon ab, in welchen Tarifbereichen sich die besonders elastisch auf die Steuer reagierenden Personen befinden.

2. Wenn man die Steuerprogression glätten möchte, müsste man entweder gezielt die (Grenz-) Steuersätze zwischen steuerpflichtigen Personen mit unterschiedlichen Erwerbspensen, aber gleichen Lohnsätzen angleichen oder den Steuertarif generell abflachen, so dass sich zusätzlich auch die Grenzsteuersätze zwischen steuerpflichtigen Personen mit unterschiedlichen Lohnsätzen nivellieren. Der in der Interpellation erwähnte Abzug beim satzbestimmenden Einkommen oder auch der zielgerichtete Pauschalabzug bewegen sich im Rahmen des ersten Ansatzes, weil damit der Grenzsteuersatz für Steuerpflichtige mit hohem Erwerbspensum reduziert würde.

Eine weitere Möglichkeit bestände darin, beim satzbestimmenden Einkommen das tatsächlich erzielte Teilzeiterwerbseinkommen auf ein Vollzeitpensum hochzurechnen, das steuerbare Einkommen aber weiterhin durch das tatsächlich erzielte Erwerbseinkommen zu bestimmen. Dadurch würden die Grenzsteuersätze nur noch durch den Lohnsatz festgelegt und nicht mehr vom Erwerbspensum abhängen. Die damit verbundenen Mehreinnahmen könnten dann in einem zweiten Schritt durch Absenkung des Steuertarifs aufkommensneutral kompensiert werden. Die Massnahme ist bei unselbständig Erwerbstätigen mit definiertem Beschäftigungsgrad umsetzbar, aber bei selbständig Erwerbstätigen kaum zu realisieren. Bei der Frage, ob eine solche Lösung gerechter als die geltende Besteuerung wäre, gehen die Meinungen auseinander.

Im Hinblick auf das Arbeitsangebot wäre eine solche Angleichung der Grenzsteuersätze allerdings nicht optimal, weil Teilzeiterwerbstätige elastischer auf die Grenzsteuerlast reagieren als Vollzeiterwerbstätige. Das Arbeitsangebot wird daher nicht bei gleichen Grenzsteuersätzen, sondern bei niedrigeren Sätzen für Teilzeit- und höheren Sätzen für Vollzeiterwerbstätige maximiert, weil letztere bei einer Senkung der Steuerlast ihr Arbeitsangebot weniger stark erhöhen als Teilzeiterwerbstätige. Vor diesen Hintergrund beurteilt der Bundesrat gezielte Massnahmen zugunsten (unselbständig) Erwerbstätiger mit hohen Erwerbspensen kritisch.

Zum zweiten Ansatz - generelle Abflachung des Steuertarifs - hat sich der Bundesrat bereits im Rahmen seiner ablehnenden Stellungnahme zur Motion "Einführung der Flat-Rate-Tax bei der direkten Bundessteuer" (21.3923) geäussert.

3. Die bedarfsabhängigen Sozialleistungen (Sozialhilfe, Ergänzungsleistungen für Familien etc.) fallen in die Zuständigkeit der Kantone. Diese können die Anspruchsvoraussetzungen so festlegen, dass Fehlanreize möglichst vermieden werden.

Hohe Kosten der Eltern für die familienergänzende Kinderbetreuung können die Arbeitsanreize schmälern. Die Zuständigkeit für die familienergänzende Kinderbetreuung liegt ebenfalls bei den Kantonen und Gemeinden. Die Kommission für Wissenschaft, Bildung und Kultur des Nationalrats hat eine Vorlage ausgearbeitet, die das befristete Impulsprogramm des Bundes für die familienergänzende Kinderbetreuung ablösen soll (21.403 pa. iv. "Überführung der Anstossfinanzierung in eine zeitgemässe Lösung"). Die Vorlage sieht u. a. die Ausrichtung eines Bundesbeitrags an die Kosten der Eltern für die familienergänzende Kinderbetreuung vor. Der Bundesrat lehnt den Bundesbeitrag aufgrund der kantonalen Zuständigkeit grundsätzlich ab (BBl 2023 598). Falls mittels Bundesbeitrag positive Arbeitsanreize ausgelöst werden sollen, müsste dieser aus Sicht des Bundesrats zwingend an einen Mindestbeschäftigungsgrad der Eltern geknüpft werden, wie dies der Nationalrat im Rahmen der Behandlung der Vorlage inzwischen auch vorgesehen hat.

Das Bundesgesetz über die Krankenversicherung verpflichtet die Kantone, die Prämien der Versicherten in bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen zu verbilligen. Der Kanton bestimmt im Rahmen der bundesrechtlichen Vorgaben, wem er die Prämien wie stark verbilligt. Er kann bei den Anspruchsvoraussetzungen vorsehen, dass er das Erwerbspensum berücksichtigt. Der Bund gewährt den Kantonen einen Beitrag für die Prämienverbilligung. Dieser wird aufgrund der Bruttokosten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung berechnet. Diese sind unabhängig vom Beschäftigungsgrad.

4. Gestützt auf Aufträge des Parlaments will der Bundesrat die Erwerbsanreize durch einen Übergang von der gemeinsamen Besteuerung zur Individualbesteuerung stärken. Er hat die entsprechende Vorlage am 2. Dezember 2022 in die Vernehmlassung geschickt. Heute wird das Ersteinkommen häufig von einem Mann mit hohem Erwerbsumfang und das Zweiteinkommen häufig von einer Frau mit niedrigem Erwerbspensum verdient. Verfolgt man das Ziel einer zusätzlichen Beschäftigung, müsste diese daher vor allem von den Frauen ausgehen. Die geltende gemeinsame Besteuerung erzeugt hier ungünstige Anreize, weil die Besteuerung des Zweiteinkommens (ausser bei sehr kleinem Erwerbspensum) mit dem Grenzsteuersatz des Ersteinkommens einsetzt. Damit unterliegt das Zweiteinkommen bei progressivem Steuertarif einer deutlich höheren Steuerbelastung als das Ersteinkommen. Bei der Individualbesteuerung fällt demgegenüber die Steuerbelastung auf dem Zweiteinkommen tiefer aus als auf dem Ersteinkommen. Erst wenn das Zweiteinkommen die Höhe des Ersteinkommens erreicht, wird es gleich hoch belastet wie das Ersteinkommen. Entsprechend sind die Anreize, den Erwerbsumfang auszuweiten, bei der Individualbesteuerung besser als bei der gemeinsamen Besteuerung. Empirisch lässt sich feststellen, dass viele Zweitverdienende Teilzeit mit geringen Pensen arbeiten und in Bezug auf ihr Arbeitsangebot elastischer reagieren als Erstverdienende. Deshalb liegt bei den Zweitverdienenden ein grosses Fachkräftepotenzial auf dem Arbeitsmarkt brach. In den meisten Fällen handelt es sich dabei um Frauen.

Antwort des Bundesrates.