Wortlaut

2019 hat der Bundesrat auf Verordnungsebene einen auf drei Jahre begrenzten Mindestgrenzschutz für Zucker beschlossen. Nach Ablauf der drei Jahre wollte der Bundesrat wieder auf die ordentliche Grenzschutzbewirtschaftung wechseln. Dies, nachdem er schon vor Einführung der Massnahme auf die Risiken der Kombination von Mindestgrenzschutz und Angebotsmonopol hingewiesen hatte.

Auf Druck der Zuckerbranche hat das Parlament im Oktober 2021 den Mindestgrenzschutz (Fr. 7 pro 100 kg) bis 2026 verlängert und diesen ins Landwirtschaftsgesetz (LwG) geschrieben; wie auch den Einzelkulturbeitrag von 2100 Franken je Hektare Zuckerrüben und einen Zusatz-Einzelkulturbeitrag von 200 Franken für Bio- oder IP-Zuckerrüben bis 2026.

Der LwG-Änderung lag die pa.Iv. 15.479 «Stopp dem ruinösen Preisdumping beim Zucker! Sicherung der inländischen Zuckerwirtschaft» von Nationalrat Jacques Bourgeois zugrunde. In der Begründung der Pa. Iv. hiess es, wegen der Abschaffung der Quotenregelung für Zucker in der EU würden dort Produktionsmengen freigegeben und Exportschranken aufgehoben. In der parlamentarischen Debatte hiess es, die EU sei zur Netto-Exporteurin von Zucker geworden. Deshalb müsse, so die Begründung der pa.Iv., «etwas gegen die Dumpingpreise von Importzucker unternommen werden».

Für eine von der Zuckerwirtschaft in Auftrag gegebene Studie hatte die Auftraggeberin 2019 in der Schweiz einen Zuckerpreis in der Höhe von 53.50 Franken pro 100 kg als Annahme vorgegeben. Gemäss dem Zuckerpreismonitoring der EU-Kommission ist der Zuckerpreis in der EU seither stark gestiegen, und gemäss Hinweisen aus der zuckerverarbeitenden Branche auch der Preis für Schweizer Zucker.

Als weiteres Argument für den Schutz und die Stützung der Schweizer Zuckerproduktion wurde vorgebracht, dass in der Schweiz verschiedene Pflanzenschutzmittel verboten seien, die in der EU via Notzulassungen erlaubt würden. Gemäss Presseberichten hat der Europäische Gerichtshof (EuGH) solchen Ausnahmengenehmigungen für Neonicotinoide Anfang 2023 aber einen Riegel geschoben. In der Folge wurden die Ausnahmebewilligungen in den betreffenden EU-Ländern wie z.B. Frankreich widerrufen.

Ein jüngst vermehrt vorgebrachtes Argument der Zuckerbranche ist die schliesslich die Selbstversorgung mit Zucker.

Vor diesem Hintergrund bitte ich den Bundesrat um Beantwortung folgender Fragen:

1. Wie hat sich der Preis für Zucker in der EU seit der LwG-Änderung entwickelt?

2. Ist die EU heute eine Netto-Exporteurin oder eine Netto-Importeurin von Zucker?

3. Ist der Mindestgrenzschutz mit Blick auf die Entwicklung des EU-Zuckermarkts heute nötig? Wenn ja, weshalb?

4. Wie hoch ist aktuell der Preis für Schweizer Zucker, und wie könnte mehr Preistransparenz im Monopolmarkt für Schweizer Zucker erreicht werden?

5. Wie beurteilt der Bundesrat die Risiken der Kombination von Mindestgrenzschutz, Angebotsmonopol für Schweizer Zucker und Rohstoffmindestanteilen der Swissness-Regulierung hinsichtlich der Preisdifferenzierungsmacht der Monopolanbieterin durch Erhöhung des Zuckerpreises für Kunden, die nicht oder nur mit Zusatzinvestitionen (Warenflusstrennung) auf Importzucker umstellen können, insbesondere mit Blick auf zuckerverarbeitende Schweizer KMU?

6. Was kann der Bund unternehmen, um die Preissetzungsmacht der Monopolanbieterin von Schweizer Zucker zu überprüfen und gegebenenfalls zu regulieren?

7. Inwieweit unterscheiden sich die Ziele, welche in der EU der Landwirtschaft vorgegeben werden, von den ökologischen Vorgaben für die Schweizer Zuckerrübenpflanzer? Falls die ökologischen Vorgaben in der Schweiz strenger sind: Welche Ausgleichsmassnahmen wären für die zuckerverarbeitenden Schweizer Unternehmen wettbewerbsneutral?

8. Welches ist die maximale Summe der Beiträge von Bund und Kantonen pro Hektare nach Art der Bodenbearbeitung?

9. Wie beurteilt der Bundesrat die ökonomische Dimension der Nachhaltigkeit der Zuckerproduktion in der Schweiz?

10. Wie hoch ist der Grad der Selbstversorgung mit Zucker gemessen am Verbrauch der Schweizer Bevölkerung, und wie hoch ist der Selbstversorgungsgrad für Zucker gemessen am Gesamtverbrauch inkl. exportierende Verarbeitungsindustrie?

11. Welche weiteren Massnahmen – nebst der Produktion in der Schweiz – sind aus Sicht des Bundesrats notwendiger Bestandteil des Versorgungssicherheit mit Zucker?

Stellungnahme des Bundesrates

1. und 2. Der Zuckerpreis in der Europäischen Union (EU), ab Fabrik, entwickelte sich von seinem Tiefststand von 31.20 Euro pro 100 kg (Fr. 35.24) im Januar 2019 über 44 Euro pro 100 kg (Fr. 46.03) bei Inkrafttreten des im Landwirtschaftsgesetz (SR 910.1) festgelegten Mindestgrenzschutzes am 1. März 2022 bis auf 82 Euro pro 100 kg (Fr. 78.69) im September 2023. Seit dem Wirtschaftsjahr 2017/18, in dem die EU eine Nettoexporteurin war, ist die EU bis zum Wirtschaftsjahr 2022/23 wieder eine Nettoimporteurin.

3. Die Festsetzung der Grenzbelastung nach der ordentlichen Methode, wie sie vor dem 1. Januar 2019 angewandt wurde, zielt darauf ab, die Differenz zwischen dem Weltmarktpreis und dem EU-Marktpreis für Zucker auszugleichen, damit sich die Zuckereinfuhren auf das Niveau des EU-Marktpreises verteuern. Seit der Einführung des Mindestgrenzschutzes von Fr. 7 pro 100 kg entfaltete er während 26 Monaten Wirkung, da die Anwendung der ordentlichen Methode die Festsetzung einer niedrigeren Abschöpfung zur Folge gehabt hätte. Für die restlichen 32 Monate bis Oktober 2023 ergab die Anwendung der ordentlichen Methode einen Grenzschutz von Fr. 7 pro100 kg oder mehr. Im Zusammenhang mit dem starken Preisanstieg in der EU ist der Bundesrat der Ansicht, dass die Erhebung eines Mindestgrenzschutzes nicht notwendig ist.

4. 5. und 6. Die Verkaufspreise der Schweizer Zucker AG sind nicht bekannt. Der Preis von inländischem Zucker hängt unter anderem von seiner Körnung, seiner Verpackung (lose oder in Säcken) und der vom Kunden gekauften Menge ab. Zucker mit Label (IP-Suisse, Bio, Suisse Garantie) erhält nach seinen besonderen Merkmalen einen Aufpreis. Der Verkauf von Schweizer Zucker ist ein Monopol, insbesondere aufgrund der Grössenvorteile dieser Industrie und des kleinen inländischen Marktes. Das Monopol ist auf Zucker mit Schweizer Ursprung beschränkt. Importierter Zucker hat in der Regel einen ähnlichen Preis wie der Preis auf dem EU-Markt (siehe 3). Der Mindestgrenzschutz verteuert den importierten Zucker, und damit auch den Preis für Schweizer Zucker, unabhängig vom Preisniveau auf dem europäischen Markt. Das Markenschutzgesetz (SR 232.11) legt Regeln für einen besseren Schutz der Herkunftsbezeichnung "Schweiz" fest, damit deren Wert erhalten bleibt. Die Verwendung der Herkunftsangabe ist freiwillig und zuckerverarbeitende Unternehmen haben die freie Wahl, ihre verarbeiteten Produkte nach Herkunftsangabe zu segmentieren. Der Bundesrat beabsichtigt nicht, in die Preisbildung des Zuckers einzugreifen.

7. Gemäss dem Bericht des Bundesrates vom 22. Juni 2022 über die zukünftige Ausrichtung der Agrarpolitik (22.068) sind die Umweltanforderungen in der Schweiz in der Regel nicht höher als im Ausland, insbesondere im Vergleich zur EU. Die Situation ist dynamisch und eine spezifische Studie für den Anbau von Zuckerrüben ist nicht verfügbar. In der Schweiz werden besonders umweltfreundliche Anforderungen an den Zuckerrübenanbau wie der Verzicht auf Pflanzenschutzmittel oder die Anwendung bodenschonender Anbautechniken bereits mit Direktzahlungen unterstützt.

8. Die spezifischen Beiträge für die Erzeugung von Zuckerrüben zur Zuckerherstellung je Hektar und Jahr sind:

- der Einzelkulturbeitrag: 2100 Franken;

- der Zusatz-Einzelkulturbeitrag: 200 Franken;

- der Beitrag für die biologische Landwirtschaft: 1200 Franken;

- der Beitrag für den Verzicht auf Pflanzenschutzmittel im Ackerbau: 800 Franken;

- der Beitrag für den Herbizidverzicht im Ackerbau: 250 Franken;

- der Beitrag für schonende Bodenbearbeitung: 250 Franken.

Sie können kumuliert werden und zusammen mit den Versorgungssicherheitsbeiträgen 5900 Franken pro Hektare erreichen. Die Kantone können zusätzliche finanzielle Unterstützungen zu den Direktzahlungen des Bundes festlegen. Beispielsweise gewährt der Kanton Waadt im Jahr 2023 zusätzliche Beiträge für den begrenzten Einsatz von Pflanzenschutzmitteln.

9. Das Bundesamt für Landwirtschaft hat 2019 eine Studie zur Betriebswirtschaftlichkeit der Schweizer Zucker AG mitfinanziert. Unter den Annahmen der Studie gelingt es keinem der gewählten Szenarien, insbesondere der Verarbeitung in einer oder zwei Fabriken, Verluste zu vermeiden. Bei einem Zuckerpreis von über 60 Euro pro 100 kg auf dem EU-Markt seit November 2022 sollte sich die Rentabilität verbessert haben. Um die vorhandenen Verarbeitungskapazitäten besser auszulasten, wurden 2022 360 000 Tonnen Zuckerrüben zollfrei eingeführt.

10. Die Schweizer Zucker AG verarbeitet Zuckerrüben aus der Schweiz und der EU sowie importierten Dicksaft zu jährlich rund 240 000 Tonnen Zucker. Gemäss der Nahrungsmittelbilanz von Agristat ist der Anteil des aus Schweizer Zuckerrüben hergestellten Zuckers am gesamten inländischen Zuckerverbrauch, einschliesslich des in Lebensmitteln verarbeiteten Zuckers, in den Jahren 2018 bis 2021 von 86% auf 64% gesunken. Unter Einbezug der exportierten Lebensmittel sank der Anteil des aus Schweizer Zuckerrüben hergestellten Zuckers im gleichen Zeitraum von 44% auf 35%. Der Selbstversorgungsgrad für Zuckerrüben, der in der Verordnung über die Verwendung von schweizerischen Herkunftsangaben für Lebensmittel (SR 232.112.1) festgelegt ist, beträgt 50.4%. Er wird im Jahr 2024 unter 50% liegen.

11. Die Versorgungssicherheit mit Zucker wird durch die eigene Produktion, Importe und Pflichtlager, die im Falle einer Mangellage freigegeben werden können, gewährleistet. Zur Abhängigkeit der inländischen Produktion von Produktionsmitteln wie Stickstoffdünger oder Saatgut hat sich der Bundesrat bereits in der Antwort auf die Interpellation 19.4630 geäussert.