Wortlaut

Le 24 novembre 1993, un groupe de travail constitué et mandaté par les Commissions des finances a rendu son rapport interne sur les résultats de son inspection approfondie de la CFA. Le rapport de ce groupe de travail fait état d'une situation inquiétante à bien des égards dans la CFA.

En effet, depuis 1988, le Contrôle fédéral des finances (CDF) n'a plus pu attester que la comptabilité de la CFA était conforme aux règles et usages en la matière. Par ailleurs, le CDF constate aujourd'hui encore d'importants retards dans le traitement des dossiers, problèmes dont la Délégation des finances a également fait état dans ses derniers rapports annuels d'activité.

Il est vrai que certaines des difficultés découvertes proviennent du fait que les donnés salariales fournies par les offices de l'administration à la CFA ne sont pas toutes uniformisées.

Compte tenu de ce qui précède, la Commission des finances demande au Conseil fédéral de renseigner le Parlement sur les problèmes que connaît la CFA actuellement en général. Le Conseil fédéral est invité à indiquer en particulier d'une façon détaillée :

- dans quels délais il envisage de rétablir la situation de la CFA, de façon que la régularité comptable de cette dernière puisse à nouveau être attestée par le CDF ;

- s'il se propose de renforcer la position des cadres moyens de la CFA et comment sont attribuées les responsabilités à cet égard ;

- les mesures qu'il a ordonnées pour que les offices de l'administration fournissent désormais rapidement à la CFA les données salariales nécessaires dûment uniformisées ;

- si l'introduction du système informatique Supis est achevée et le cas échéant, si la fiabilité de ce système est désormais acquise ;

- si la situation de la CFA entraîne des coûts supplémentaires pour la Confédération.

Stellungnahme des Bundesrates

Généralités

La situation inquiétante dans la Caisse fédérale d'assurance (CFA) dont fait état le rapport du 24 novembre 1993 du groupe de travail mandaté par la Commission des finances a pour origine la modification de la prévoyance professionnelle en général et l'évolution de cette institution au cours des 15 dernières années en particulier. C'est la raison pour laquelle nous faisons précéder notre réponse aux interpellations urgentes de la Commission des finances d'un rapport sur l'évolution de la CFA.

I. Évolution de la CFA

1. Première étape d'informatisation

Étant donné la rapide augmentation des effectifs au cours des années soixante, la CFA a mis en service deux systèmes informatisés au début des années septante, dont l'un pour les assurés en activité, et l'autre pour les bénéficiaires de rentes. Chaque système était géré par un centre de calcul (PTT : rentes ; Administration fédérale des finances : actifs), sans que ceux-ci soient reliés l'un à l'autre.

En cas de mise à la retraite, toutes les données de l'ancien assuré en activité devaient être introduites manuellement dans le système des rentes en se fondant sur les renseignements fournis par le service intéressé. Les données d'un système ne pouvaient pas être harmonisées avec les données de l'autre système. Le système concernant les assurés en activité ne contenait que les montants qui avaient été retenus sur leur salaire (cotisations statutaires et retenues sur le salaire en vue d'amortir les sommes de rachat). Les prestations de libre passage ainsi que les sommes de rachat versées directement à la caisse de retraite n'apparaissaient cependant que dans le dossier (bulletins de virement, versements bancaires, etc.). Ce n'est qu'en 1975 que la "Caisse d'assurance et de compensation", rattachée jusque-là à l'Office fédéral du pesonnel, est devenue un office fédéral indépendant subordonné au DFF.

Le directeur en place à l'époque est décédé en 1980. Le Conseil fédéral a toutefois dû attendre jusqu'en 1984 pour repourvoir son poste. En effet, il a d'abord fallu examiner, pour donner suite à différentes interventions parlementaires, s'il ne serait pas judicieux de restituer l'Office fédéral de la CFA à l'Office fédéral du personnel et par conséquent de revenir aux anciennes structures. C'est ainsi que la CFA s'est retrouvée sans direction à une époque où la prévoyance professionnelle subissait des modifications fondamentales. Ces années auraient absolument dû servir à préparer l'introduction de la LPP.

C'est en 1985 qu'a débuté la révision des status de la CFÀ qui sont entrés en vigueur en 1988.

2. Introduction de la LPP en 1985

Exception faite d'une brève ordonnance concernant l'introduction de la LPP pour le personnel fédéral, rien n'a tout d'abord changé après 1985. Les deux systèmes inadaptés à l'introduction de la LPP ont été complétés par un autre système informatisé, également indépendant, géré par le centre de calcul des CFF. Là non plus, il n'a pas été possible de raccorder le système LPP aux anciens systèmes existants.

Lors d'une mise à la retraite ou en cas de départ, le système gérant les assurés en activité calculait la prestation de sortie. Celle-ci était ensuite contrôlée manuellement pour savoir si elle correspondait aux exigences statutaires. Il n'était pas possible de procéder à ces examens sans le dossier et, le cas échéant, la documentation concernant le rachat (bulletins de virement, pièces comptables, etc.). Dans de nombreux cas, il était nécessaire de demander des renseignements complémentaires au service concerné en raison de l'insuffisance des données fournies. Enfin, il fallait consulter le système LPP nouvellement créé au centre de calcul des CFF pour s'assurer que les prescriptions minimales de la LPP étaient remplies.

Les tâches ont pris encore davantage de temps, sans que l'on puisse engager du personnel supplémentaire qualifié en nombre voulu. Chaque engagement a été le résultat de longs marchandages. Dans de telles conditions, l'information des services de la Confédération, des PTT et du Domaine des EPF, lorsqu'elle avait lieu, ne pouvait être que lacunaire.

En 1988, le service de comptabilité de la caisse de pensions comptait un poste et la Section caisse de pensions 11, alors que les assurés en activité étaient 110 000 et les bénéficiaires de rentes 36 000. Telle était la situation après l'adoption des nouveaux statuts impliquant une modification fondamentale dans le domaine de la retraite et des rachats. De plus, la comptabilité n'était pas intégrée au système. Jusqu'en 1987, elle était tenue au moyen d'une ancienne machine de comptabilisation mécanique. Ce n'est que le 1er janvier 1988 que la comptabilité est passée sur PC.

3. Introduction des nouveaux statuts

En 1988, un groupe de travail a été chargé de préparer la fusion de la caisse de pensions des Chemins de fer fédéraux (CPS) et de la CFA. Le Conseil fédéral a décidé la fusion en 1989, après entente avec les CFF. Le DFF a été chargé de fixer la date de cette fusion.

L'adoption, en 1988, des nouveaux statuts introduisant la retraite à la carte, a entraîné des problèmes supplémentaires. Près de 30 000 assurés ont souhaité acheter des années supplémentaires afin de pouvoir profiter de la retraite à la carte. Les programmes PC indispensables pour procéder à ces opérations n'ont été réalisés qu'ultérieurement.

Des milliers d'assurés ont écrit pour demander les montants qu'ils toucheraient en cas de retraite à la carte. Une abondante correspondance a dû être liquidée par quelques collaborateurs qui étaient en plus peu au fait des modifications intervenues. Leur formation a eu lieu sur le tas.

Les systèmes informatisés avaient été adaptés trop tard, lorsqu'il avait été possible de prendre une telle mesure, et de manière lacunaire. C'est ainsi qu'à la fin des années quatre-vingt, les retards dans le traitement des départs ont pu dépasser les 18 mois. En 1989, la Section caisse de pensions disposait de 14 postes.

4. Deuxième étape d'informatisation

Dès 1983, en collaboration avec les CFF, on a commencé à élaborer un système de caisse de pensions qui aurait dû entrer en exploitation conjointement avec les nouveaux statuts, soit en 1988. Ces travaux n'ayant cependant pas dépassé la phase de la planification à la fin de 1988, il a été décidé de les interrompre et d'acquérir un système informatisé pour la CFA. Ce dernier devait permettre de rationaliser le travail et de contrôler automatiquement les données. Bien que l'adaptation du système aux statuts de la CFA ait causé d'importantes difficultés, il a été introduit au début de 1991. Pour la première fois, il a été possible de contrôler la plausibilité et l'exactitude des données fournies par les systèmes des salaires. Le résultat fut effrayant : on a recensé plus de 40 000 divergences entre les calculs des systèmes des salaires et le nouveau système informatisé de la caisse de pensions. Le nouveau système était le reflet exact des statuts, alors que les éléments de la caisse de pensions intégrés aux systèmes des salaires et donc soustraits à l'influence de la CFA n'étaient pas actualisés. À cela s'ajoute que les comptables pouvaient, le cas échéant, intervenir directement dans les données de l'assurance. Cette situation était connue, mais aucun service externe n'a jamais protesté.

Le fait que les services n'aient pas été suffisamment renseignés sur les modifications des statuts (cf. ch. 2 i. f.) a eu des conséquences très graves. Dès 1988, la caisse de pensions a envoyé régulièrement des circulaires aux services pour leur indiquer comment appliquer les statuts.

Lors de son entrée en fonction en 1989, la nouvelle directrice a demandé que le CDF soumette la caisse de pensions à un examen approfondi.

5. Conséquences de la deuxième étape d'informatisation

Après avoir analysé la situation, on a constaté que la CFA ne pouvait pas reprendre telles quelles les données concernant l'assurance fournies par les systèmes des salaires, mais qu'elle devait traiter elle-même les données sur le salaire et les données personnelles dans un système dépendant entièrement d'elle, comme le prévoit la LPP. Les résultats de ce traitement doivent ensuite être réintroduits dans les systèmes des salaires pour se concrétiser dans le décompte du salaire de chacun sous la forme de déductions (cotisations statutaires, amortissement des rachats, etc.). Cette philosophie totalement nouvelle impliquait également une conception entièrement nouvelle du système informatisé, ce qui a débouché sur une troisième étape d'informatisation et sur la réorganisation de l'office.

6. Troisième étape d'informatisation

Cette décision n'a pas été facile à prendre, car on savait qu'un nouveau système entraînerait inévitablement des retards supplémentaires. C'était toutefois la seule manière de faire de cette institution de prévoyance une entreprise de services moderne à l'écoute des offices et de leurs collaborateurs.

Depuis le 1er janvier 1993, le nouveau système fonctionne parallèlement aux anciens systèmes. S'agissant de l'administration fédérale, le traitement en parallèle a pu être introduit le 1er janvier 1994. Ce changement n'a pas seulement rencontré les difficultés propres à la mise en place de tout nouveau système, mais a été rendu beaucoup plus compliqué par les lacunes structurelles déjà mentionnées. Depuis cette date, le système de la CFA est le seul à calculer les cotisations de l'employé et de l'employeur. Les PTT seront raccordés au nouveau système dans le courant de 1994.

Le système des rentes devrait être introduit au cours de 1995.

7. Modifications de l'organisation depuis 1988

Parallèlement aux moyens informatiques, il a fallu recourir à du personnel supplémentaire pour réduire le retard accumulé et pour répondre aux problèmes toujours plus complexes qui se posent. La caisse de pensions disposait de 14 postes en 1989, de 19 postes en 1990 et de 21 postes en 1991. La Division caisse de pensions a été confiée depuis 1993 à une directrice et on a créé une division des questions de principe (droit, mathématiques, finances, formation et services centraux). Le 1er février 1994, l'effectif de la Division caisse de pensions était de 34,8 postes, dont cinq à la comptabilité. Il existe en outre une section informatique depuis 1988. Présentement, la caisse de pensions administre 122 000 assurés en activité et 42 000 bénéficiaires de rentes.

8. Perspectives

En 1994 et 1995, toutes les données des assurés seront soumises à un examen approfondi. Cette mesure est indispensable pour engager entièrement le nouveau système informatisé. Après cela, le traitement des sorties pourra aussi se dérouler beaucoup plus rapidement. Actuellement, avant de pouvoir traiter un départ, les données de l'assuré doivent être examinées par un expert. Suivant les cas, ce travail peut prendre plusieurs heures.

Concernant l'administration fédérale, la phase de consolidation avec le nouveau système a commencé. Elle sera suivie par l'introduction du nouveau système informatisé pour les PTT. Au cours de l'été 1994, le système d'archivage des dossiers des assurés sera remis à jour. Cette mesure permettra, elle aussi, d'accélérer le traitement des affaires. Dans le courant de 1994, la CFA se dotera d'un service de révision et de controlling en vue de renforcer les contrôles internes.

S'agissant des rentes, les travaux concernant le nouveau système informatisé débuteront en 1994. Malgré la rigidité et la désuétude du système des rentes, la caisse de pensions les a toujours payées en temps voulu et de manière correcte.

Il y a lieu de relever pour terminer que malgré les adversités, ni les assurés, ni les employeurs ou la caisse n'ont subi de pertes.

Réponses aux différentes questions

1. Régularité de la comptabilité

Le CDF déplore principalement l'impossibilité de vérifier le solde des comptes et l'insuffisance de pièces justificatives.

Les contributions des employeurs et les cotisations des employés versées en 1993 ont été comptabilisées correctement sur la base des données fournies par le système. Les données complémentaires nécessaires à la justification des soldes et des mouvements comptables seront établies avant l'échéance de la révision des comptes 1993. Le compte de virement a été bouclé le 31 décembre 1992 et les opérations de paiement ont pu être parfaitement justifiées. Enfin, tous les comptes de charges et de recettes du service de caisse et de la comptabilité ont été bouclés et introduits dans le système de comptabilité interne. Nous sommes en mesure de justifier les soldes comptables. La justification formelle du solde du compte des créances sera établie pour la révision, ce qui sera également le cas du compte "contributions des établissements versées d'avance pour augmentation du traitement".

Sans vouloir préjuger de la décision du CDF, nous espérons que celui-ci approuvera, même avec réserve, les comptes 1993.

2. Renforcement de la position des cadres moyens

En 1993, la CFA avait également engagé un chef de section, en sus d'une cheffe pour la Division caisse de pensions. Une structure a été mise en place avec l'aide d'un conseiller externe en matière d'organisation en vue d'assurer une exécution des tâches selon les responsabilités. Cette réorganisation, qui n'est pas encore totalement achevée, vise conjointement à renforcer le rôle des cadres moyens.

La Division caisse de pensions répond de l'application et de l'exécution des prescriptions légales. La division des questions de principe, qui vient d'être créée, élabore les bases légales et techniques en matière d'assurance pour ce qui touche le domaine de la caisse de retraite ; elle s'occupe par ailleurs du domaine financier et coordonne les tâches (budget et compte). Cette division a également pour mission d'informer les services en collaboration avec l'Ofper.

3. Mesures visant à l'obtention de données salariales uniformisées

Un groupe de travail mis sur pied en vue de traiter exclusivement la question de la transmission des données a déjà obtenu que les centres de calcul de l'administration fédérale livrent les données susmentionnées conformément aux exigences du système Supis. Le nouveau système informatique de la CFA traite ces données depuis le 1er janvier 1994 et communique les déductions salariales concernant les assurés aux services chargés de gérer les salaires.

4. Introduction du système Supis

Le système Supis est en service depuis le 1er janvier 1994 et fonctionne. Il était toutefois inévitable que son introduction entraîne quelques problèmes. Il est prévu de le transférer sur les calculateurs de l'OFI au début de l'été, ce qui devrait être un gage de sécurité à long terme quant à sa fiabilité.

5. Frais

Tout remplacement d'instruments informatiques entraîne des coûts. Comme nous l'avons relevé en préambule, de nouveau systèmes devraient être acquis d'urgence. Les frais supplémentaires sont notamment imputables à l'accroissement du volume de travail et des charges de personnel.