Wortlaut

Le Conseil fédéral est chargé de proposer au Parlement une modification de l'article 36 de la loi du 22 mars 1985 concernant l'utilisation du produit des droits d'entrée sur les carburants, afin que le compte routier ne soit à l'avenir tenu que comme un compte de financement.

Begründung

Basé sur un modèle mathématique, le compte routier n'informe pas sur les conditions réelles de financement dans le secteur routier suisse. Cela ne posait pas de problèmes aussi longtemps que les résultats de ce compte ne servaient pas de prétexte à des revendications politiques. S'ajoute à cela le fait que la méthode actuelle n'est comprise que par de rares experts qui ne sont d'ailleurs pas unanimes sur la valeur. Il va donc de soi qu'on ne saurait fonder des propositions politiques, notamment en matière d'imposition, sur ce modèle. Voici quelques exemples pour illustrer ce propos.

1. Les produits présentés dans le compte routier ne sont pas complets. Jusqu'à fin 1994, le produit de l'IChA provenant des droits d'entrée sur les carburants n'était pas, beaucoup s'en faut, imputé totalement au trafic privé, bien que cet agent énergétique ait été le seul frappé de cet impôt de consommation. Sur les 412 millions de francs d'IChA prélevés en 1992 sur les carburants, seuls 99 millions de francs ont été crédités au compte routier.

L'argument selon lequel on n'impute au compte routier que les produits qui dépassent une imposition comparable d'autres objets fiscaux, n'est donc pas acceptable en la circonstance. Ceci d'autant plus que l'IChA n'a pas été prélevé sur la valeur de la marchandise, mais aussi (c'est un cas unique) sur les droits de base et la surtaxe (donc un impôt sur d'autres impôts). Dès le début de 1995, il y aura lieu de calculer la part de TVA affectée au compte routier sur l'entier de la surtaxe, ainsi que sur la part des droits de base qui dépasse les droits d'entrée prélevés sur les autres agents énergétiques importés.

2. Le recours à des intérêts comptables impute au trafic routier des coûts qui n'existent pas en réalité. Ces intérêts se fondent en effet sur des valeurs théoriques qui ne correspondent en rien à l'endettement réel de la collectivité publique dans le secteur routier. Aujourd'hui encore, le compte routier fait état de montants non amortis de plus de 10 milliards de francs, aussi bien pour les cantons que pour les communes.

On peut partir de l'hypothèse que l'endettement réel des cantons et des communes dans le domaine routier correspond au maximum à 10 % du montant global de leurs dettes. En 1990, la part des routes aux dépenses totales se montait à 8,8 % pour les cantons et à environ 7 % pour les communes (selon l'Administration fédérale des finances, voir Annuaire statistique fédéral 1994, p. 398s.).

Les dettes cumulées des cantons étaient de 30,5 milliards de francs en 1990 et celle des communes de 29 milliards de francs. S'il était conforme à la réalité, le compte routier ne devrait donc présenter qu'un endettement routier cantonal et communal de 6 milliards de francs au total (et non pas de plus de 20 milliards de francs comme aujourd'hui).

S'ajoute à cela le fait que la Confédération annonce également un endettement routier de 20 milliards de francs qui n'existe pas dans la réalité.

3. Les postulats de la commission Nydegger - par exemple, la création d'une catégorie pour les véhicules étrangers ou l'inclusion des prestations d'intérêt public dans le compte routier - n'ont toujours pas été satisfaits.

4. Dans le contexte, il faut rappeler que l'extension de ce compte par les coûts externes, alors que l'on continue d'exclure soigneusement les bénéfices externes, est une procédure politiquement douteuse et scientifiquement inacceptable.

La politisation croissante de ce modèle théorique nous incite à penser que le compte routier doit se fonder sur des données simples et politiquement significatives. Une politique fiscale basée sur les données théoriques actuelles conduit forcément à des doubles impositions inacceptables et injustifiables.

Comme la plupart des communes suisses ne sont pas reliées directement au réseau des transports publics ferroviaires, les transports publics routiers sont complémentaires. Ils utilisent le réseau routier cantonal et communal sans acquitter les mêmes taxes que les transports privés.

5. Le réseau routier communal est utile à l'ensemble de la collectivité, pour les activités de voirie, l'approvisionnement ou les dévestitures. Même sans voitures, les communes devraient construire des routes. Elles utilisent d'autre part les fondations de ces infrastructures pour d'autres usages, comme par exemple les réseaux d'égouts, d'approvisionnement en eau potable et en énergie ou encore pour les télécommunications.

Il est en conséquence incompréhensible qu'un automobiliste doive participer au financement d'une route communale une première fois en tant que contribuable, et une deuxième fois en tant qu'usager de la route. Ce procédé est d'autant moins acceptable que l'on sait que le même montant est perçu une fois au niveau communal et une autre fois au niveau fédéral, sans que les communes profitent financièrement de cette double perception, même indirectement.

Cette situation insatisfaisante nous conduit à demander l'instauration d'un compte financier basé sur les données suivantes :

- Les dépenses courantes doivent être imputées aux recettes courantes. Les recettes courantes ne sont en effet pas toutes utilisées - notamment au niveau fédéral - pour couvrir les dépenses routières réelles des cantons et des communes.

- Ce nouveau mode comptable ne signifie pas qu'il faille complètement modifier le système de subventionnement des routes. Il s'agit en fait surtout de veiller à ce que la Confédération assume réellement les dépenses que lui impose la constitution et qui ressortiraient du nouveau compte routier.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.

Stellungnahme des Bundesrates

Le voeu des motionnaires serait de réduire le compte routier suisse à la juxtaposition des recettes courantes provenant du trafic routier motorisé encaissées par les collectivités publiques - ce qui ne signifie pas encore que ces recettes lui soient toutes imputables - avec les dépenses courantes pour la construction, l'amélioration, l'entretien et l'exploitation des routes.

Le compte routier, dans sa forme actuelle, a de plus vastes ambitions. Il veut être un instrument scientifique à disposition des autorités politiques pour leur faciliter la prise de décision. C'est pourquoi il permet de répondre à de nombreuses questions, comme par exemple :

- combien coûte le réseau des routes ?

- les moyens investis sont-ils couverts à long terme par des recettes spécifiques ?

- les usagers des routes paient-ils la part des coûts routiers qu'ils causent ?

- le capital engagé dans le domaine routier correspond-il aux buts de politique des transports ?

- quelles sont les charges routières des différents cantons (élément de la clé de répartition de la part des droits d'entrée sur les carburants redistribuée aux cantons)?

La méthode utilisée pour la détermination du compte routier a fait l'objet de nombreuses publications. Elle a été complètement revue en 1986, notamment à la suite des travaux de la commission Nydegger. Le Conseil fédéral a entériné ces choix le 20 juin 1986. Que cette méthode puisse apparaître comme compliquée ne saurait suffire à la rejeter. À ce jour, aucun contre-argument fondé scientifiquement ne nous a été présenté, qui serait susceptible de remettre en cause les fondements de la méthode d'établissement du compte routier.

Sans entrer dans les détails des objections des motionnaires, nous voulons cependant apporter quelques précisions.

En ce qui concerne l'imputation des recettes, une distinction est faite entre les redevances dues inconditionnellement et celles en relation directe avec le trafic privé. On appelle ces dernières "prestations spécifiques du trafic routier". Ainsi, par exemple, l'IChA n'a pas été retenu comme constituant entièrement une telle charge spécifique. Les experts ont signalé que l'IChA est une taxe générale, à laquelle sont soumises dans la même mesure la plupart des marchandises. Corrigeant quelque peu la proposition de l'étude Nydegger de ne pas imputer les recettes provenant de l'IChA au compte routier, la commission de la révision du compte routier a tout de même considéré comme spécifique une partie de ces recettes.

Les intérêts comptables permettent de saisir les coûts du capital investi dans les infrastructures routières. Le capital lié à l'exploitation est rémunéré et imputé au compte routier. Les valeurs résiduelles sont directement dépendantes des formes d'amortissement choisies, en particulier du délai d'amortissement. Le compte routier suisse table sur une durée d'utilisation des ouvrages neufs de 40 ans et considère le gros entretien comme une amélioration apportée à l'investissement dont la durée d'amortissement est de 12,5 ans. L'infrastructure du réseau routier représente, dans le compte routier actuel, une valeur comptable de 52 400 millions de francs. Le réseau routier suisse occupe, selon une étude empirique, une surface de 73 000 hectares. Le calcul des intérêts comptables et les amortissements se fondent donc sur une valeur investie d'environ 71 francs par mètre carré de route suisse.

Certaines des hypothèses utilisées peuvent bien entendu être discutées. Les services concernés de la Confédération les soumettent d'ailleurs à un examen constant. Ils travaillent également à l'affinement de certains détails, à l'intégration de nouvelles circonstances comme l'introduction de la TVA ou encore à l'adaptation à l'évolution des taux d'intérêts.

La prochaine évolution fondamentale du compte routier sera l'intégration des coûts et bénéfices externes du trafic routier. Cela conduira à ce qu'à côté du compte de dépenses et du compte capital, on tienne un compte global au plan de l'économie publique. Cette évolution est indispensable pour parvenir à l'instauration de la vérité des coûts dans le domaine des transports routiers, pierre centrale d'une politique des transports moderne, satisfaisant aux besoins de mobilité tout en respectant l'environnement et en veillant à un emploi ménager des ressources.

Dans d'autres États, comme par exemple en Grande-Bretagne, en Autriche ou en Allemagne, on utilise également des comptes routiers pour permettre la prise de décisions relevant de la politique des transports.

En conclusion, le Conseil fédéral est d'avis que la méthode d'établissement du compte routier est scientifiquement fondée. Certes, des affinements, des révisions sur des points de détail ou des adaptations à de nouvelles évolutions doivent être effectués en permanence. Mais remettre en cause les options fondamentales du compte routier sans autre motif que de servir des intérêts politiques sectoriels serait extrêmement grave. Cela reviendrait à saper des bases essentielles de la politique des transports en Suisse, notamment en rendant encore plus difficile la mise en oeuvre des principes de la vérité des coûts et du pollueur-payeur.

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.