Wortlaut

La constitution en vigueur n'accorde pas suffisamment d'importance au rôle des communes au sein de l'État. En conséquence, le Conseil fédéral est chargé d'inscrire dans la constitution, à l'occasion de la prochaine révision totale de celle-ci, les principes suivants relatifs au statut et à la fonction des communes (au nombre desquelles il faut compter les villes qui leur sont juridiquement assimilées):

1. La nouvelle constitution mentionnera explicitement la participation de la Confédération, des cantons et des communes en tant que parties constituantes des cantons, aux affaires relevant de la collectivité publique dans sa globalité.

2. La constitution reposera sur le principe de la médiation des cantons en ce qui concerne les relations entre la Confédération et les communes. Des dérogations seront toutefois possibles si l'application du droit fédéral ou la protection des intérêts légitimes des communes l'exigent. La Confédération prendra en considération les conséquences que peuvent avoir, au niveau cantonal et communal, la création de nouvelles bases juridiques, ainsi que la planification et la réalisation d'ouvrages publics.

3. La constitution garantira l'autonomie des communes, dans les limites des législations fédérale et cantonales. En cas de violation de leur autonomie, les communes pourront former un recours de droit public devant le tribunal fédéral.

Begründung

Ad1 : La constitution ne met pas systématiquement en évidence le rôle de légitimation de l'État joué par les communes : elle ne reconnaît donc pas leur importance. La collaboration entre la Confédération, les cantons et les communes au sein de l'État fédéral a évolué de telle manière que la fonction des communes ne peut plus être ignorée. En outre, des problèmes purement pratiques, relevant notamment de la protection de l'environnement, de la politique en matière de drogue, de la statistique et du recensement, des transports, de la question des étrangers et de l'aménagement du territoire, nécessitent une approche souple et commune des trois partenaires à part entière qui constituent l'État fédéral. La question des noyaux urbains et des agglomérations multicommunales doit également être prise en considération. Qui plus est, la Suisse doit faire face à une concurrence agressive à l'échelle européenne et mondiale. Elle ne pourra gagner que si les conditions optimales sont réunies dans les régions rurales comme dans les agglomérations urbaines. Un véritable partenariat, associant Confédération, cantons et communes, s'impose donc. La nouvelle constitution doit prendre en compte le contexte dans lequel elle s'inscrira. L'autonomie organisationnelle des cantons n'est aucunement menacée. En effet, cette autonomie est explicitement mentionnée au troisième paragraphe de la motion.

Ad2 : La Confédération, les cantons et les communes collaborent déjà très étroitement. En 1995, une enquête menée dans les départements par l'Office fédéral de la justice a montré que de nombreux offices entretenaient des contacts directs avec les communes. Un fédéralisme moderne, fondé sur la coopération, se doit d'intégrer ses trois niveaux. Pour que ses mesures atteignent leur but, la Confédération doit prendre en considération les conséquences que peuvent avoir, au niveau cantonal et communal, la création de nouvelles bases juridiques, ainsi que la planification et la réalisation d'ouvrages publics. La structure politique fondamentale est maintenue. Les cantons exécutent donc la législation fédérale. Les contacts directs entre la Confédération et les communes sont autorisés, ils existent d'ailleurs, mais il s'agit là d'exceptions soumises à certaines conditions. Il serait vain de croire que la nouvelle constitution pourrait ignorer les contacts directs entre les communes et la Confédération. Le rapport entre les structures inférieures et les structures supérieures de l'État fédéraliste doit être suffisamment souple pour permettre des formes de coopération pertinentes qui peuvent être assurées par les associations communales suisses.

Ad3 : La nouvelle constitution fédérale devrait garantir l'autonomie communale traditionnelle (prévue par les législations cantonales) et donc assurer l'exercice de la fonction défensive du statut constitutionnel des communes également à l'encontre de la Confédération. Sur le plan de la procédure, l'autonomie des communes sera protégée par la juridiction constitutionnelle de la Confédération. Pour formuler la notion d'autonomie des communes, il est possible de s'inspirer de la Charte européenne de l'autonomie locale. La protection juridique de l'autonomie des communes contre les cantons correspond au recours actuel formé devant le tribunal fédéral en cas de violation de l'autonomie communale. Les voies de recours contre la Confédération tiennent compte du fait que celle-ci intervient directement dans la vie des communes par des lois et des ordonnances. Le projet de constitution (art. 163) prévoit la mise en place d'une juridiction constitutionnelle. La possibilité de recours envisagée généralise les voies de recours des communes déjà prévues par certains actes législatifs (art. 57 de la loi sur la protection de l'environnement, concernant le droit de recours des communes).

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de transformer la motion en postulat.

Stellungnahme des Bundesrates

La présente motion demande que des principes relatifs au statut et à la fonction des communes soient inscrits dans la constitution fédérale à la faveur de la réforme en cours. Le Conseil des États a déjà traité, le 12 décembre 1995, la motion Loretan (95.3311), motion dont le contenu est identique (v. BO E 1177suiv.). À cette occasion, le Conseiller fédéral Arnold Koller avait exposé de manière détaillée les raisons pour lesquelles le Conseil fédéral souhaitait que cette motion soit transformée en postulat. À la suite de ce débat, le Conseiller aux États Loretan s'était déclaré prêt à accepter que sa motion soit transmise sous la forme du postulat, ce qui a été fait.

Dans l'intervalle, le Conseil fédéral a adopté le message relatif à la réforme de la constitution. Conformément au mandat du Parlement, la tâche du Conseil fédéral consistait à mettre à jour le droit constitutionnel actuel, écrit et non écrit. Dans le projet de nouvelle constitution, le statut des communes fait l'objet d'une section distincte. La nouvelle disposition précise que les cantons déterminent l'organisation des communes et leur autonomie. Ainsi est implicitement mise en évidence une organisation de l'État à trois niveaux. Cette solution répond, du moins en partie, au voeu exprimé par le motionnaire sous chiffre 1.

Les principes formulés au chiffre 2 de la motion sont aujourd'hui déjà largement concrétisés. Confédération, cantons et communes collaborent de manière très étroite à l'accomplissement des tâches publiques. Dans le cadre des travaux relatifs à la réforme de la constitution, le groupe de travail paritaire Confédération-cantons a traité de la position des villes et communes dans l'État fédéral. Sur la base de ces discussions, le Conseil fédéral est parvenu à la conclusion qu'il serait difficile, sur le plan matériel, d'introduire dans la constitution une réglementation sur les rapports entre la Confédération et les communes. Par ailleurs, si on considère la collaboration étendue qui existe déjà entre ces niveaux de collectivités publiques, l'urgence d'une telle réglementation n'est pas démontrée. L'inscription, dans la constitution, l'exceptions au principe selon lequel les contacts entre la Confédération et les communes se font par l'entremise des cantons pourrait en outre susciter la méfiance des cantons. Une telle manière de procéder, loin de contribuer au développement de la collaboration entre la Confédération, les cantons et les communes, pourrait se révéler néfaste pour l'avenir de ces relations.

Selon le chiffre 3 de la motion, et en particulier selon son développement, l'autonomie communale devrait être protégée tant des ingérences de la Confédération que de celles de cantons. Pour ce faire, il faudrait introduire un contrôle de la constitutionnalité des lois fédérales relativement à la garantie de l'autonomie communale. Cela impliquerait que l'on définisse, au plan fédéral, le noyau intangible de l'autonomie communale, ce qui représenterait un empiétement substantiel sur les compétences des cantons en matière d'organisation. Il s'agirait là d'une décision de grande portée politique. L'autonomie des cantons en matière d'organisation contribue en effet de manière importante au maintien et au respect des spécificités à l'intérieur de la Suisse. Garantir l'autonomie communale dans la constitution fédérale aurait des répercussions sur le statut des cantons et pourrait éveiller la crainte qu'on aboutisse avec le temps à un statut uniforme des communes, ce qui n'est certainement pas souhaitable dans un État fédéral comme le nôtre.

Le Conseil fédéral estime par conséquent qu'il n'est pas possible de donner suit aux voeux exprimés par le motionnaire au chiffre 3 dans le cadre de la mise à jour de la constitution. Ces questions nécessitent par ailleurs un examen approfondi sous l'angle de leur opportunité politique.

Déclaration du Conseil fédéral

Le Conseil fédéral propose de transformer la motion en postulat.

Le Conseil fédéral propose de transformer la motion en postulat.