Wortlaut

L'instauration d'une gestion de l'administration axée sur les résultats, telle qu'elle est envisagée par le Conseil fédéral, modifie l'équilibre des forces dans le triangle classique Gouvernement administration Parlement, tout en limitant les droits de participation du peuple.

Ces changements ne sont pas présentés de manière suffisamment claire dans les explications fournies par le Conseil fédéral et par l'administration. De même, le Conseil fédéral n'a guère donné de renseignements sur les risques et les lacunes de la méthode qu'il a choisie (nouvelle gestion publique).

Je prie le Conseil fédéral de faire la lumière sur ses intentions en matière de réforme et sur les conséquences éventuelles de celles-ci pour le Parlement, en répondant aux questions qui suivent :

1. Dans quelle mesure le Conseil fédéral a-t-il tenu compte, en développant son projet, des critiques émises contre la gestion axée sur les résultats ou contre la nouvelle gestion publique (NPM), critiques déjà publiées en Suisse avant la votation fédérale relative à la loi sur l'organisation du Gouvernement et de l'administration ?

1.1 Le Conseil fédéral partage-t-il les réticences de nature juridique et politique qu'ont montrées par exemple le Gouvernement de Zoug ou la commission d'experts mise en place par les Commissions des institutions politiques des Chambres fédérales (voir le rapport "La répartition des compétences entre l'Assemblée fédérale et le Conseil fédéral" du 15 décembre 1995)? Si oui, lesquelles ?

1.2 On observe que l'instauration du NPM provoque par exemple des impasses ou la perte des connaissances basées sur l'expérience au sein de l'administration, due à la compression des effectifs et à l'externalisation. L'essor des salaires les plus élevés au niveau de la direction des offices et des entreprises, conjugué avec la dégradation des conditions d'engagement des autres collaborateurs, fait également partie des conséquences habituelles du NPM.

Comment le Conseil fédéral tient-il compte, dans ses efforts de réforme, de ces connaissances, qui nous viennent notamment de Nouvelle-Zélande et de Grande-Bretagne ?

2. Depuis environ une année, l'Institut fédéral de la propriété intellectuelle (IFPI) est géré selon les principes du NPM. Quels résultats cet essai a-t-il donné, par exemple en ce qui concerne la satisfaction des clients, la satisfaction des collaborateurs, l'évolution des salaires, le financement, les fonctions du Parlement, la séparation entre les niveaux stratégique et opérationnel, etc.?

2.1 Comment la "haute surveillance du Parlement" est-elle assurée dans le cas de l'IFPI ?

2.2 Dans un communiqué du Département fédéral de justice et police du 22 mai 1996, on a pu lire, entre autres, que la gestion de l'administration selon des principes de l'économie d'entreprise comprenait l'attribution des coûts à celui qui les occasionnait. Les subventions dites croisées seraient exclues.

a. Le Conseil fédéral veut-il appliquer ces principes en général, c'est-à-dire aussi dans les autres institutions publiques ?

Juge-t-il bon d'appliquer dans tous les cas le principe de causalité pour des prestations d'infrastructure typiques ?

b. N'y a-t-il pas de subventions croisées, fondées sur de bonnes raisons, dans les entreprises gérées selon les principes de l'économie privée ?

3. Le Conseil fédéral introduit actuellement des réformes de grande envergure sans que les responsabilités en matière de contrôle et d'évaluation, le rôle du Parlement et des commissions parlementaires, des délégations du Conseil fédéral, etc., n'apparaissent nettement. Il faudra inévitablement réviser la loi sur les rapports entre les Conseils et des actes de rang inférieur (cf. le message No 93.075 concernant la loi sur l'organisation du Gouvernement et de l'administration, p. 50). Le Service de contrôle administratif du Conseil fédéral (CDF) recommande de repenser tout le système de surveillance et de contrôle.

Le Conseil fédéral juge-t-il vraiment sensé d'amorcer une vaste réforme instaurant le NPM sans réglementer en même temps clairement tout le domaine du controlling et de l'évaluation ? Comment justifie-t-il cette démarche contraire à toute conception raisonnable d'un processus de réforme ? Sait-il que son projet de réforme, avec la marche à suivre prévue, est inconsistant dès le départ ?

4. Dans des documents de séminaire établis par M. P. Probst, directeur du Contrôle fédéral des finances, celui-ci affirme, en relation avec la surveillance en matière financière, que l'on attend du Parlement qu'il s'en tienne à un niveau de direction stratégique, en fixant les objectifs de l'activité de l'État, mais qu'il ne fasse, pour le reste, qu'allouer des enveloppes budgétaires.

Le Conseil fédéral veut, lui aussi, séparer la direction stratégique de la direction opérationnelle.

4.1 Peut-il exposer quelles stratégies devraient être, à l'avenir, fixées

a. par le peuple, au travers des votations,

b. par le Parlement, et

c. par le Conseil fédéral ? Comment cela doit-il fonctionner ?

4.2 Comment le Conseil fédéral se représente-t-il le processus concret de fixation des objectifs par le Parlement en relation avec la réforme de l'administration ?

4.3 Les directeurs d'offices et d'"agencies" sont-ils réellement exclus de la direction stratégique ?

5. Les services fédéraux sont actuellement en butte à un lobbyisme parfois extrême de la part de firmes ou de groupes d'intérêt. Le Parlement a pu exercer une fonction régulatrice, qui disparaît avec les nouvelles tendances à l'autonomie. Comment le Conseil fédéral compte-t-il maintenir cette fonction importante pour la démocratie, ou bien la compenser ?

6. Quelles sont les conséquences de l'instauration du NPM pour les cantons ?

7. Le Conseil fédéral a-t-il examiné d'autres solutions que le NPM ? Lesquelles ? Quel a été le résultat ?

Stellungnahme des Bundesrates

Dans le cadre de la réforme en cours de l'État et de l'administration, le Conseil fédéral s'efforce d'exploiter de manière ciblée, afin d'améliorer l'action étatique, les synergies en matière de collaboration entre le Parlement, le gouvernement et l'administration. À cet effet, les nouveaux instruments de gestion décrits dans la conception de la gestion par mandats de prestations et enveloppes budgétaires élaborée par le Conseil fédéral seront d'une grande utilité. D'une part, ils accroissent la transparence de l'utilisation des moyens financiers et ils permettent au Parlement d'utiliser ces moyens de manière ciblée. D'autre part, des objectifs définis clairement par le Conseil fédéral et des directives destinées à l'administration devraient se traduire par une meilleure efficacité et par une action davantage axée sur l'efficacité et sur les attentes des citoyens. Les nouveaux instruments de gestion sont conçus de manière à ne pas modifier l'équilibre des forces entre le Parlement, le gouvernement et l'administration et à ne pas avoir de conséquences sur les droits de participation des citoyens. Le Conseil fédéral répond comme suit aux différentes questions figurant dans l'interpellation :

1. La conception de la gestion par mandats de prestations et enveloppes budgétaires repose sur des bases qui tiennent également compte des particularités du système politique helvétique. Elle adapte la notion de nouvelle gestion publique (NGP) aux conditions particulières de l'administration fédérale. Son introduction est par ailleurs définie explicitement en tant que processus d'apprentissage pragmatique auquel le Parlement est notamment associé.

1.1 Le Conseil fédéral estime qu'on ne peut pas appliquer la stratégie de nouvelle gestion publique à l'ensemble de l'activité étatique, notamment pas maintenant, au moment des premières tentatives de ce genre au sein de l'administration fédérale. Trop de questions de nature politique et juridique sont ouvertes. Sur ce plan, le Conseil fédéral partage les diverses réserves émises à l'égard d'une introduction forcée à grande échelle de la nouvelle conception. En fait, une série de questions se posent, par exemple : comment le Parlement et le gouvernement peuvent-ils conserver suffisamment d'influence avec un tel modèle administratif (p. ex. possibilité d'agir et d'opérer des corrections en cas de modification de la situation ou de fixation de nouvelles priorités), comment les exigences relatives à l'État de droit (concernant p. ex. la légalité de l'action administrative ou le principe de l'égalité devant la loi et de l'égalité de traitement de la population) peuvent-elles être satisfaites. Le Conseil fédéral pense par ailleurs - à l'instar des cercles du Parlement qui ont donné le coup d'envoi du complément de la LOGA par les dispositions nécessaires - qu'il faut acquérir de nouvelles connaissances et chercher des réponses aux questions ouvertes au travers d'essais tels que ceux mis en route dans le cadre du projet " Gestion par mandats de prestations et enveloppes budgétaires (GMEB)". On ne pourra déterminer qu'à l'issue du projet GMEB l'étendue du champ d'application potentiel de la NGP au sein de l'administration fédérale. Pour les quatre premières années des essais, ce champ d'application représente 0,6 % du montant du budget. Le Conseil fédéral considère cependant que la nouvelle conception ne sera applicable qu'à une petite partie de l'administration, du moins en intégrant tous les éléments de la NGP, d'autant plus qu'au niveau fédéral - à la différence des niveaux cantonaux et communaux - l'administration assume de nombreuses activités relevant de la souveraineté de l'État, devant être soumises au contrôle direct des autorités politiques, moins faciles à exercer de manière très autonome et impossibles à insérer dans le système des mandats de prestations et des enveloppes budgétaires.

1.2 Le projet GMEB vise notamment une décentralisation des tâches, des compétences et de la responsabilité. Les services dits GMEB (actuellement l'Institut suisse de météorologie et l'Office fédéral de la topographie) bénéficient d'une marge de manoeuvre élargie sur le plan fonctionnel et opérationnel tout en restant rattachés aux départements. Ces unités administratives restent soumises aux conditions applicables à la politique du personnel de l'administration fédérale. Lesdites conditions ont été complétées en vue du projet GMEB dans l'ordonnance du 9 décembre 1996 sur les contrats de travail de droit public dans l'administration générale de la Confédération (RO 1997 3).

2. En ce qui concerne l'Institut fédéral de la propriété intellectuelle (IPI), 1996 fut une année transitoire à divers égards. D'une part, en effet, le premier exercice s'étend sur une période de 18 mois et ne clôturera donc qu'à la fin de juin 1997. D'autre part, le nouveau statut du personnel de l'Institut n'a pris effet que le 1.1.1997. Cependant, un premier constat peut déjà être tiré de l'application du nouveau régime :

- Les prestations de l'Institut sur le plan de la protection juridique ne sont plus financées par le contribuable mais exclusivement par les clients. La Confédération se borne à payer les prestations fournies aux institutions, soit à l'administration, au Conseil fédéral ou au Parlement (p. ex. les travaux relatifs à l'élaboration de normes juridiques ou les réponses aux interpellations parlementaires) en respectant les limites du crédit autorisé par le Parlement et contre présentation de comptes détaillés.

- L'indépendance comptable crée la transparence totale des coûts au niveau de l'Institut considéré dans son ensemble mais aussi au niveau des différents secteurs d'activité. La ventilation des comptes par secteur permet non seulement de supprimer les subventions croisées au sein de l'Institut, comme l'a voulu le législateur, mais également de déterminer les secteurs non rentables et d'accroître leurs performances. Les chiffres de même que la diminution des charges qui en résulte pour la Confédération ne seront connus qu'au terme du premier exercice. Toutefois, an peut affirmer aujourd'hui déjà que les comptes clôtureront sur un résultat positif conformément aux objectifs fixés.

- Les délais d'attente liés à l'examen du dépôt des marques ont été réduits de 18 à 12 mois environ ; ils seront ramenés à 6 mois à la fin du premier semestre de 1997. L'autonomie conférée à l'Institut sur le plan organisationnel et la possibilité d'engager du personnel supplémentaire (qui, par ailleurs, est rémunéré par les émoluments encaissés) sont notamment à l'origine de cette amélioration importante pour les clients.

- Le barème des salaires élaboré avec le concours des associations du personnel en fonction du nouveau régime applicable au personnel de PIPI et sur la base de la mise à jour des définitions des fonctions crée, sans qu'il en résulte une modification notable de la masse salariale, des conditions de rémunération souple et en rapport avec les fonctions. Des cas sociaux ont été évités vu que le traitement nominal versé en 1996 aux employés est garanti jusqu'à la fin du premier semestre de 2001. Les fluctuations naturelles des effectifs permettront de réduire graduellement l'augmentation initiale de la masse salariale imputable à l'application de la nouvelle échelle des traitements. - La gestion des tâches de l'Institut est déterminée par leur nature : les activités liées à l'octroi et à la gestion de la protection juridique sont régies par les normes spéciales édictées par le législateur. Sur le plan politique (élaboration de lois, représentation de la Suisse dans les organisations internationales etc.), les tâches sont exécutées selon un accord de prestations passé avec le DFJP et en fonction des instructions particulières du Conseil fédéral comme ce fut le cas jusqu'à présent. L'ensemble de la gestion financière incombe, au travers de la procédure d'adoption du budget, au conseil de l'Institut, qui est nommé par le Conseil fédéral. Sur le plan gestionnel, il est de fait que la séparation est beaucoup plus nette entre le politique et l'économique que sur les plans stratégique et opérationnel.

2.1 L'autorité de surveillance de l'Institut est le Conseil fédéral. Celui-ci exerce sa surveillance en se basant sur le rapport annuel de gestion de l'Institut établi par le directeur (art. 5, 2e al., LIPI). La haute surveillance incombe au Parlement qui, ce faisant, s'appuie également sur le rapport annuel. Relevons, en outre, que le Parlement est appelé à fixer dans le budget de la Confédération les indemnités pour les prestations d'intérêt général fournies par l'Institut, ce qui lui confère en fait un moyen d'intervention direct dans la gestion.

2.2 Selon les instructions du Conseil fédéral du 19 mars 1984 sur les émoluments (FF 1984 I 137s), les taxes (émoluments ou produit de la vente) doivent en principe être fixées de sorte à couvrir totalement les coûts. Par conséquent, il convient d'éviter de recourir dans la mesure du possible aux subventions croisées. Lorsque de telles subventions doivent être versées pour des motifs politiques, la transparence des coûts exige qu'elles soient clairement signalées.

3 Les procédures de contrôle et d'évaluation seront élaborées dans le cadre du projet GMEB en fonction du processus d'apprentissage pratique mentionné plus haut. L'organisation de projet mise en place a pour tâche de créer un dispositif de normes de gestion applicables aux activités administratives. Conjointement, an attend du processus d'apprentissage des enseignements permettant de définir les rôles du Parlement et des commissions parlementaires et de délimiter les tâches entre le Parlement et le Gouvernement. La surveillance et le contrôle de gestion sont par ailleurs traités dans le cadre de la réforme du gouvernement (RG 93).

4.1 Les normes constitutionnelles et légales adoptées par le peuple lors de votations populaires déterminent les lignes directrices des tâches administratives. Le projet GMEB du Conseil fédéral n'affecte aucunement la compétence de légiférer du peuple et des cantons sur le plan des orientations stratégiques.

Le Parlement continuera d'être appelé à déterminer les objectifs à long terme des tâches de l'État et de fixer les moyens financiers requis pour l'accomplissement de ces tâches. En revanche, les critères budgétaires applicables aux unités gérées par mandats de prestations et enveloppes budgétaires ont été revus. En lieu et place des catégories de dépenses seront déterminantes désormais les dépenses et les recettes par groupes de produits. À ce sujet, le message accompagnant le budget donne des explications détaillées. Il se peut que les compétences des commissions parlementaires au stade de l'examen préliminaire des budgets des groupes de produits soient quelque peu modifiées. Les gestions stratégique et opérationnelle sont censées être séparées notamment entre le Conseil fédéral et l'administration. Pour ce qui touche les unités gérées par mandats de prestations et enveloppes budgétaires, le Conseil fédéral arrête dans un mandat de prestations valable pour une période de quatre ans la stratégie régissant les différents domaines d'activité. Elle est définie chaque année dans l'accord de prestations passé entre le département et les unités concernées. Il appartient aux unités administratives de déterminer, dans le cadre des dispositions légales, la manière dont les objectifs fixés seront atteints.

4.2 Les travaux en cours visant à réformer l'administration se fondent sur la LOGA. Le Conseil fédéral part du principe qu'il disposera des compétences en matière d'organisation. Ces travaux visent à une meilleure répartition des tâches de l'administration fédérale entre les départements ; ils devraient s'achever au terme de la réorganisation des départements. Ils ne sont pas conditionnés par les problèmes posés par l'introduction des mandats de prestations et des enveloppes budgétaires. Ces problèmes, qui "ne" constituent qu'un élément de la réforme, sont traités dans le cadre du projet GMEB. Il convient de signaler que les tâches assignées à la Confédération et les objectifs fixés dans la loi ne peuvent être modifiés qu'avec l'assentiment du Parlement (révisions ordinaires de lois). Ce principe s'applique à l'ensemble de la réforme de sorte que les droits du Parlement en la matière n'en sont pas affectés. Par ailleurs, le Parlement peut influer au stade de la procédure budgétaire sur la conception des mandats de prestations déterminés dans le cadre du projet GMEB. Notons, en outre, que le Conseil des États entend étendre les compétences du Parlement à l'article 44, 2e alinéa, LOLA, en obligeant le Conseil fédéral à consulter les commissions parlementaires compétentes avant d'attribuer un mandat de prestations. Le Conseil fédéral estime que ce moyen d'intervention du Parlement est envisageable.

4.3 Le Conseil fédéral conçoit le mandat de prestations et l'accord de prestations comme le résultat d'une négociation sur les objectifs. La détermination de la stratégie résulte certes aussi des connaissances techniques et de l'expérience professionnelle des directeurs des offices et de leurs collaborateurs, mais les compétences décisionnelles et la responsabilité restent entre les mains du Conseil fédéral.

5. Les services gérés par mandats de prestations et enveloppes budgétaires demeurent, en tant que parties intégrantes de l'administration, soumis à la haute surveillance du Parlement. Les explications détaillées relatives à l'enveloppe budgétaire et le rapport d'activité permettent de s'informer au moins aussi bien que précédemment au sujet de la nature de l'activité administrative.

6. Le projet GMEB n'a pas de conséquences pour les cantons. Il en va différemment en ce qui concerne l'introduction prévue d'éléments de NGP dans le nouveau régime de péréquation financière entre la Confédération et les cantons. En l'occurrence, la délégation accrue de compétences aux cantons occupe le devant de la scène. Cette délégation prendra la forme de contrats-cadres pluriannuels (comportant des objectifs et des enveloppes budgétaires à cet effet). Les cantons pourront ainsi gérer plus efficacement les fonds mis à disposition par la Confédération.

7. La conception de la gestion par mandats de prestations et enveloppes budgétaires touche divers aspects de la gestion administrative moderne, dont également des éléments de NGP. Dans son ensemble, elle représente un complément des méthodes habituelles d'optimisation (analyses des frais généraux, planification des tâches prioritaires, etc.). Le Conseil fédéral est conscient du fait qu'il n'est pas possible de tenir compte par ce biais de tous les souhaits de changement. Il entend également faire avancer en parallèle d'autres projets coordonnés sur le plan du calendrier et sur le plan matériel, notamment le projet de réforme du gouvernement 93.

Réponse du Conseil fédéral.