Wortlaut

Je prie le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Estime-t-il qu'il y a une unité de la matière entre le régime des allocations pour perte de gain (APG), l'assurance-maternité et l'assurance-invalidité (AI)?

2. Existe-t-il une base constitutionnelle autorisant un transfert financier entre le fonds de compensation du régime des APG et l'AI ?

3. Le Conseil fédéral est-il prêt à répondre aux exigences légitimes en rapport avec la révision du régime des APG, notamment à celles qui demandent de meilleures prestations pour les jeunes chômeurs qui accomplissent leur service militaire ? (cf. interpellation Langenberger, 97.3064)

4. Pense-t-il donner aux organisations et aux milieux concernés qui n'ont pas été invités à donner leur avis lors de la consultation la possibilité de se prononcer dans une seconde consultation, après l'évaluation des premiers résultats ?

Begründung

La 4e révision de la loi fédérale sur l'assurance-invalidité (LAI) prévoit, outre des mesures d'économies, un financement supplémentaire sous la forme d'un transfert de quelque 2,9 milliards de francs du fonds de compensation du régime des allocations pour perte de gain (APG) à l'assurance-invalidité (AI). Elle prévoit par ailleurs le couplage du redressement des finances de l'AI avec le financement de la future assurance-maternité, le fonds de compensation du régime des APG devant financer en partie ces deux assurances.

Cette manière de procéder pose d'énormes problèmes de nature constitutionnelle, sans parler du fait qu'elle est politiquement discutable et objectivement injustifiée, ce d'autant plus que le régime des APG ne fait partie ni de l'AVS, ni de l'AI, et qu'il ne constitue pas un des trois piliers du système du même nom. Ce régime est financé exclusivement par les contributions des assurés et des employeurs, et non pas par les pouvoirs publics.

La procédure de consultation a montré que cette proposition de financement est très contestée. Un premier sondage a par ailleurs révélé que 82 % des personnes interrogées n'approuvent pas ce transfert financier.

Stellungnahme des Bundesrates

En date du 23 septembre 1996, le Conseil fédéral a décidé qu'il fallait s'atteler à la 4e révision de l'AI sans attendre les conclusions du groupe de travail IDA FiSo2, en raison de l'assainissement urgent qu'exigeait cette assurance. En outre, il était d'avis que les aspects de politique sociale et financière des projets concernant la première partie de la 4e révision, la 6e révision des APG ainsi que l'introduction d'une assurance-maternité devaient être traités ensemble.

Le rapport du Département fédéral de l'intérieur sur les caractéristiques et points essentiels de la 4e révision de l'AI a présenté deux variantes principales pour le financement additionnel de l'AI ainsi qu'une solution transitoire allant dans le sens d'un assainissement provisoire de l'assurance. Les propositions de financement prévoyaient un transfert de capitaux du fonds de compensation du régime des allocations pour perte de gain (APG) à l'AI ou un transfert, limité dans le temps, de pour-mille des cotisations des APG à l'AI. L'une des variantes suggérait également un transfert à une éventuelle assurance-maternité.

Avis du Conseil fédéral concernant les divers points soulevés dans la motion :

1. Le principe de l'unité de la matière applicable aux révisions partielles de la constitution (cst.) est inscrit expressément à l'article 121, 3e alinéa, cst. Ce principe exige un rapport intrinsèque entre les différentes parties d'un projet de révision constitutionnelle (article 75 2e alinéa, de la loi fédérale sur les droits politiques). Cette condition est remplie lorsque les différentes parties prises isolément n'auraient pas de sens les unes sans les autres. Le but de ce principe est d'éviter que l'on regroupe différents sujets pour former un seul projet soumis à votation et de permettre un vote authentique. Les personnes ayant le droit de vote doivent pouvoir exprimer clairement leur volonté. Le principe de l'unité de la matière s'applique également au législateur. Toutefois, celui-ci dispose d'une plus grande liberté d'action que le législateur constitutionnel puisqu'il lui est loisible de répartir la matière entre plusieurs lois. Le principe est respecté lorsque la loi en question doit régler un certain problème et que les dispositions élaborées à cet effet ont un rapport intrinsèque entre elles.

Le régime des allocations pour perte de gain et l'assurance-invalidité sont réglés dans les lois fédérales. Il devrait en aller de même pour l'assurance-maternité. Les modifications ou l'élaboration des dispositions légales des trois assurances se feront au moyen d'arrêtés qui pourront faire l'objet de référendums. L'unité de la matière est garantie pour chaque arrêté.

2. Conformément à l'article 34ter 1er alinéa lettre d, de la constitution (cst.), la Confédération a la compétence d'édicter des dispositions sur une compensation appropriée de la perte de salaire ou de gain par suite de service militaire. En vertu de l'article 34quater cst., la Confédération prend des mesures propres à promouvoir une prévoyance suffisante pour les cas de vieillesse, des décès et d'invalidité. Cette prévoyance repose sur une assurance fédérale, sur la prévoyance professionnelle et sur la prévoyance individuelle. Le 2e alinéa détermine notamment les prestations et le financement de l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité. Selon le 4e alinéa, la Confédération veille à ce que tant la prévoyance professionnelle que l'assurance fédérale puissent, à long terme, se développer conformément à leur but. La Confédération est donc responsable du maintien à long terme de l'équilibre de la prévoyance vieillesse, survivants et invalidité et de la prévoyance professionnelle. Si la situation financière de l'assurance-invalidité continue à se dégrader, les prestations figurant à l'article 34quater cst. ne pourront plus être garanties. C'est pourquoi, au vu du but assigné à l'AI par la constitution, un prompt assainissement de l'AI est absolument nécessaire.

L'organisation, le financement et l'exécution des APG sont étroitement liés à l'AVS et à l'AI. C'est pourquoi il a été examiné si et de quelle manière les capitaux excédentaires de l'une des assurances peuvent être utilisés pour assainir une autre assurance. Les deux assurances que sont les APG et l'AI constituent des assurances obligatoires dites populaires dont le but est de pallier la perte de gain d'une certaine catégorie de personnes. C'est donc bien la même catégorie qui est soumise à l'obligation de cotiser (à l'exception des personnes assurées auprès de l'assurance facultative qui ne versent pas de cotisations APG). Toutefois, à la différence de l'AI, les pouvoirs publics ne contribuent pas au financement des APG.

Il ne fait pas de doute que le régime des APG est aujourd'hui trop doté financièrement. Sa fortune s'élève à 7,3 % des dépenses pour un an. Ce niveau élevé du fonds de compensation ne veut dire qu'une chose : les assurés et les employeurs ont payé des cotisations trop élevés des années durant. Il paraît équitable, maintenant, de leur "rendre" ces cotisations, du moins en partie. Premièrement en reportant à plus tard l'obligation de relever le taux de cotisations à l'AI et, deuxièmement, en permettant que ce relèvement soit moins conséquent que ce n'aurait été le cas sans le transfert de ressources du Fonds et celui de pour-mille de salaire.

Le principe du transfert de capitaux de l'un des fonds à un autre n'est pas nouveau en soi. Le 24 mars 1947 déjà, les Chambres fédérales votèrent la répartition des capitaux du fonds du régime des allocations pour perte de salaire et de gain et des allocations aux étudiants issu de la période du service actif (système précédant les APG) entre huit fonds différents. À l'époque, ce fonds s'élevait à près d'un milliard de francs. La plus grande partie des capitaux, soit 400 millions de francs, fut versée à l'AVS.

3. En juin 1995, le Conseil fédéral a mis en consultation un avant-projet de la 6e révision de régime des APG qui améliorerait notamment la situation des personnes accomplissant des services de longue durée. Il a proposé de fixer un taux d'indemnisation uniforme, indépendant de l'état civil, de 60 % du revenu réalisé avant le service, de relever les taux pour les recrues et d'introduire une allocation pour les services de longue durée et une allocation pour tâches éducatives.

Le 25 juin 1997, le Conseil fédéral a traité trois projets en même temps : la 4e révision de l'AI, la 6e révision des APG et l'assurance-maternité. Quant au fond, il a décidé, étant donné la situation économique et financière tendue, de renoncer à des élargissements certes souhaitables sur le plan de la politique sociale, mais dont la nécessité n'est pas justifiée. C'est pourquoi il ne prendra sa décision sur la 6e révision des APG qu'ultérieurement, quand bien même une majorité des avis exprimés lors de la procédure de consultation étaient favorables à cette révision.

4. Au vu de l'urgence de l'assainissement de l'AI, on n'a pas envisagé d'engager une seconde consultation sur les mesures proposées dans la première partie de la 4e révision de l'AI. Lors de l'évaluation des résultats de la procédure, il sera toutefois tenu compte des prises de position des participants qui n'avaient pas été officiellement invités. Elles seront même expressément mentionnées si elles contiennent de nouveaux arguments qui n'auraient pas été avancés par les participants officiels.

En outre, il faut préciser que la procédure de consultation effectuée dans ce cas ne correspond pas à la procédure législative appliquée habituellement aux domaines de l'AVS et de l'AI. Normalement, les projets de loi concernant l'AVS et l'AI sont soumis à la commission fédérale AVS/AI compétente - ou d'abord aux groupes de travail ad hoc si la situation le requiert - pour qu'elle puisse en délibérer et émettre un avis à l'intention du Conseil fédéral. Ensuite, les projets sont directement soumis au Parlement. En raison de la portée politique de la 4e révision de l'AI le Conseil fédéral a accepté la demande du DFI visant à mettre en consultation le rapport sur les caractéristiques et point essentiels de la 4e révision de l'AI.

Réponse du Conseil fédéral.