Wortlaut

L'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage (OFEFP) a mis en consultation un texte intitulé "Conception Paysage Suisse". Ce texte a suscité de violentes réactions.

Nous aimerions dès lors poser au Conseil fédéral les questions suivantes :

1. Les termes "Conception Paysage Suisse" ne sont de toute évidence pas du français. Ils fleurent bon leur germanisme. Le Conseil fédéral n'est-il pas d'avis que les titres des documents émanant de l'administration fédérale devraient avoir pour première qualité de respecter l'usage de la langue dans laquelle ils sont rédigés ?

2. Le projet soumis à consultation se fonde sur l'article 13 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire(LAT). Or, cette disposition ne permet à la Confédération de procéder à des études que pour ses propres activités. Le Conseil fédéral n'estime-t-il pas dès lors que la base légale est insuffisante pour les objectifs de l'étude soumise à consultation, d'autant plus que l'art. 24sexies, al. 1er, de la Constitution fédérale dispose expressément que la protection de la nature et du paysage relève du droit cantonal ?

3. Quelle sera la valeur de "Conception Paysage Suisse" pour les autorités cantonales, communales et judiciaires ? S'il s'agit d'un texte de référence qui lie les autorités, le Conseil fédéral n'estime-t-il pas que ce texte devrait être soumis aux Chambres fédérales qui devraient avoir la possibilité de l'amender ?

4. Le texte soumis à consultation ne fait guère de référence aux activités économiques si ce n'est pour les considérer comme nuisibles. Le Conseil fédéral n'est-il pas d'avis que les objectifs poursuivis par "Conception Paysage Suisse" sont en contradiction avec l'objectif de redynamisation de la place économique suisse ?

5. L'étude ne chiffre pas le coût des mesures préconisées tout en prévoyant de mettre en place des groupes de travail, des cours de formation, l'édition de guides, de directives et autres documents. Le Conseil fédéral n'estime-t-il pas qu'il y a là des possibilités d'économies, notamment par la réduction du personnel de l'OFEFP ?

6. Qui supportera le coût des mesures préconisées qui doivent être exécutées par les cantons alors que l'article 13 LAT ne permet des études que pour des tâches de la Confédération ?

Begründung

1. La langue française est souvent malmenée dans l'administration fédérale, ce qui provient sans aucun doute des traductions de textes rédigés, en général, en allemand. A tout le moins pourrait-on espérer que lorsqu'un office est dirigé par une personne de langue française, les documents qui sortent de cet office portent un titre acceptable en français. Or la langue française exige que les noms communs soient reliés par des articles. On ne saurait donc dire "Conception Paysage Suisse", mais "Conception du paysage suisse" ou "Conception suisse du paysage" suivant ce que l'on entend par ce titre incompréhensible.

2. L'article 13 LAT, sur lequel se fonde cette étude, expose expressément que la Confédération procède à des études de base et établit des conceptions des plans sectoriels pour exercer celles de ses activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire. Or, selon l'étude citée, "la Conception Paysage Suisse (CPS) formule une politique de protection de la nature harmonisée pour tous les partenaires de la Confédération qui contribue ainsi à la cohérence globale de la politique fédérale". On ne voit pas ce que cet objectif a à faire avec l'article 13 LAT. Il suffit d'examiner les objectifs pour voir que, dans de très nombreux cas, ceux-ci doivent être atteints par des autorités cantonales. Il paraît donc s'agir d'une immixtion grossière de la Confédération dans les compétences cantonales, alors que le souverain a précisément voulu à l'art. 24sexies, al. 1er, réserver au droit cantonal la protection de la nature et du paysage.

3. La conception peut être définie comme un concept juridique indéterminé, dont il est difficile de déterminer les effets juridiques.

Dès lors de deux choses l'une : ou bien la conception reste bien dans le cadre de l'article 13 LAT et ne lie que les autorités fédérales (encore faudrait-il s'assurer que tous les autres départements et services de l'administration fédérale n'ont pas d'objections aux objectifs proposés) ou elle établit des notions générales auxquelles doivent se tenir l'ensemble des autorités cantonales, communales et judiciaires dans leur propre domaine d'activité, auquel cas il est indispensable que le texte soit soumis au législateur et adopté par lui, avec des possibilités d'amendements. On souhaite vivement que le Conseil fédéral précise la portée juridique de cette conception.

4. Il apparaît que si "Conception Paysage Suisse" était adoptée par le Conseil fédéral, il en résulterait des charges quasi insupportables pour le monde économique : on peut citer, par exemple, l'enterrement des lignes électriques, la limitation des installations touristiques, la création de nombreux biotopes, la limitation d'utilisation de l'énergie hydraulique, etc. Or, dans la situation économique actuelle, et compte tenu des objectifs de redynamisation de l'économie et de déréglementation poursuivis par le Conseil fédéral, "Conception Paysage Suisse" paraît aller exactement à contre-courant. On pourrait au contraire souhaiter, tout en évitant de porter des dommages irrémédiables au paysage, une diminution ou du moins la suspension provisoire, aussi longtemps que la situation économique l'exige, de certaines mesures restrictives qui sont un carcan pour notre économie (le Conseil fédéral l'a souvent affirmé).

5. On est surpris, voire choqué, qu'au moment où l'administration fédérale paraît se plaindre des mesures d'économie qui lui sont imposées, un office se livre à une étude dont la base constitutionnelle et légale est pour le moins discutable et qui dépasse manifestement ce qui est nécessaire à la Confédération pour exercer ses propres activités.

Doit-on en déduire que cet office est surdoté en personnel ? Mais ce n'est qu'un début, cas les auteurs de l'étude préconisent la création d'un nombre impressionnant de nouveaux guides, directives et autres documents comme la mise en place de groupes de travail, etc. Il s'agit là d'une activité buissonnante qui là aussi place le lecteur devant l'alternative suivante :

- ou bien, comme il le dit, l'office pourra accomplir ses tâches dans le cadre de son budget ordinaire, et on en déduit tout naturellement qu'il y a actuellement une sous-occupation de son personnel ;

- ou bien il conviendra de renforcer le personnel de l'office pour accomplir toutes les tâches indiquées, et il conviendrait de chiffrer le coût de cette augmentation.

6. Les mêmes questions peuvent d'ailleurs se poser s'agissant de toutes les tâches que devraient accomplir les cantons et qu'ils ne seront certainement pas en mesure de faire avec le personnel qu'ils ont à disposition, alors même que tous les cantons se plaignent de charges qui leur sont imposées par la Confédération.

Stellungnahme des Bundesrates

En décembre 1996, le projet CPS a été envoyé en consultation auprès des cantons. Les organisations et associations concernées ont également été invitées à participer. 19 cantons et demi-cantons ont réservé un accueil positif à CPS et estiment qu'elle constitue un outil approprié pour renforcer la prise en compte de la protection de la nature, du paysage et du patrimoine dans les politiques sectorielles. Les motifs invoqués par les sept cantons et demi-cantons rejetant le projet concernent les points suivants : répartition des compétences entre la Confédération et les cantons, rôle de CPS lors de la pesée des intérêts et ses conséquences pour les plans directeurs cantonaux. Les prises de position des organisations et des associations vont du rejet catégorique à l'accueil très positif. En février 1997, la population a été invitée, dans la Feuille fédérale et par la presse, à se prononcer sur le projet. Les réactions positives l'ont clairement emporté.

Le but des procédures de consultation et de participation était d'obtenir des suggestions en vue du remaniement de CPS. Les réponses des milieux consultés ont été analysées ; leurs propositions de changements et de modifications seront prises en compte dans la version finale de CPS, pour laquelle cette interpellation fournit elle aussi des éléments intéressants. La marche à suivre a été fixée comme suit :

- CPS se limitera à un rapport concis, contenant les objectifs et les mesures que la Confédération mettra en oeuvre dans ses politiques sectorielles et dans les domaines qui sont de sa compétence ;

- des mesures qui relèvent de la compétence des cantons ne figurent plus dans cette conception ;

- la marge d'appréciation pour les cantons, par exemple dans les plans directeurs cantonaux, sera garantie.

Le Conseil fédéral répond comme suit aux différentes questions posées dans l'interpellation :

1. Le titre "Conception Paysage Suisse" a été choisi parce qu'il est parlant et facile à citer. Ce faisant, il n'a pas été possible de respecter de manière optimale les usages de la langue française. Le choix du titre définitif tiendra compte des remarques de l'interpellateur.

2. En vertu de l'art. 24sexies, al. 2, de la Constitution fédérale, la Confédération doit, dans l'accomplissement de ses tâches, ménager l'aspect caractéristique du paysage et des localités, les sites évocateurs du passé, ainsi que les curiosités naturelles et les monuments, et les conserver intacts en cas d'intérêt général prépondérant. Dans son article 2, la loi fédérale du 1er juillet 1996 sur la protection de la nature et du paysage (LPN) précise ce qu'il faut entendre par tâche fédérale au sens de l'article constitutionnel susmentionné : l'élaboration de projets, la construction et la modification d'ouvrages et d'installations par la Confédération, ses instituts et ses établissements ; l'octroi de concessions et d'autorisations ; l'allocation de subventions pour des mesures de planification, des installations et des ouvrages. L'article 3 LPN reprend le mandat constitutionnel et indique comment la Confédération et les cantons s'acquittent de ce devoir dans l'accomplissement de tâches fédérales. Se fondant sur cette base constitutionnelle et légale, le Conseil fédéral a donné, le 27 novembre 1989, le mandat suivant au DFI, dans le cadre de sa politique d'aménagement du territoire : "Élaboration de données de base sur l'état et l'avenir du paysage et établissement d'une conception permettant de mieux tenir compte de la protection du paysage lors de l'exercice d'activités de la Confédération et des cantons ayant des effets sur l'organisation du territoire." Le "Rapport sur les mesures de la Confédération en matière de politique d'organisation du territoire : programme de réalisation 1996-1999" du 22 mai 1996 a confirmé la préparation d'un document selon la LAT destiné au Conseil fédéral, en prévoyant une mesure 2.04.1 "Conception Paysage Suisse".

Les services fédéraux concernés ont élaboré le projet CPS en collaboration avec l'OFEFP. La version définitive se limitera aux objectifs et aux mesures qui sont de la compétence de la Confédération. Ce faisant, les services fédéraux font connaître les aspects matériels de la protection de la nature, du paysage et du patrimoine qu'ils entendent mettre en oeuvre en appliquant la LPN dans l'accomplissement de leurs tâches. L'application actuelle de la LPN sera poursuivie de façon coordonnée. La base légale de CPS existe bel et bien avec l'article 13 LAT. La répartition des compétences entre la Confédération et les cantons reste garantie.

3. Sur le plan juridique, l'effet de CPS découle des articles 2ss. LPN (tâches fédérales) et 18ss. LPN (biodiversité), ainsi que des articles 6 et 13 LAT. Les autorités fédérales tiendront compte des objectifs et des mesures de CPS lorsqu'ils procéderont à une pesée des intérêts.

Les activités de la Confédération ayant une incidence spatiale ont naturellement aussi certains effets pour les cantons. Les autorités cantonales tiendront donc compte de CPS lors de la pesée des intérêts dans le cadre des tâches de la Confédération déléguées aux cantons (dérogations pour des constructions et des installations en dehors de la zone à bâtir, selon l'art. 24 LAT, p. ex.) ou dans l'accomplissement de tâches fédérales (art. 3 LPN). Pour les plans directeurs, en revanche, les cantons décideront selon leur libre appréciation quels sont les objectifs de CPS importants, et comment les inclure judicieusement dans ces plans.

CPS ne changera rien à l'exécution de la LPN pour les communes, les propriétaires fonciers et les entreprises. Il sera, par exemple, toujours possible de lier l'octroi de concessions, d'autorisations et d'aides financières à des conditions (tâches fédérales au sens de l'art. 3 LPN).

CPS et les plans sectoriels de la Confédération au sens de l'article 13 LAT ne peuvent être élaborés que sur la base de lois et d'ordonnances existantes. Celles-ci réglementent, de manière contraignante pour les autorités, l'accomplissement des tâches de la Confédération ayant une incidence spatiale. Il est de la compétence du Conseil fédéral de prévoir ces réglementations.

4. CPS permet à la Confédération de favoriser le dialogue entre les partenaires, pour éviter que des confrontations ne naissent entre ceux qui protègent et ceux qui exploitent le paysage. Les partenariats que CPS s'efforce de mettre sur pied contribueront à un développement durable du paysage, sans renoncement à des valeurs culturelles et naturelles importantes. En ce sens, les services fédéraux envisagent de convenir d'objectifs à long terme permettant de maintenir les modalités actuelles d'application de la LPN, plutôt que de prévoir de nouvelles réglementations. La pesée des intérêts à laquelle les services fédéraux compétents procèdent lors de l'application des différentes lois liées à des tâches fédérales garantit que les intérêts des milieux économiques seront aussi pris en compte. Depuis de nombreuses années, cette procédure a permis un fort développement économique. Elle ne l'empêchera pas non plus à l'avenir.

5. CPS ne crée ni nouveaux secteurs ni nouvelles réglementations dans l'application de la LPN. Pour ce qui est du personnel et des moyens financiers, elle n'entraîne pas de besoins supplémentaires par rapport à la planification des finances et du personnel de la Confédération. Ces vingt dernières années, les services fédéraux ont élaboré avec l'OFEFP et l'OFC des bases pour différentes politiques sectorielles, telles que des recommandations et des directives permettant la prise en compte de la protection de la nature, du paysage et du patrimoine national dans l'accomplissement des tâches fédérales. Or, ces politiques sectorielles évoluent constamment. Citons à titre d'exemple les modifications de la constitution réorientant la politique agricole ("Politique agricole 2002") ou l'adaptation de la législation sur les forêts et sur l'aménagement des cours d'eau.

L'exécution de la LPN devra tenir compte de cette nouvelle donne. La mise en oeuvre de CPS impliquera une plus forte prise en compte de la protection de la nature, du paysage et du patrimoine dans les politiques sectorielles concernées, ce qui peut amener de nouvelles priorités en matière de budget et d'emploi existants. Les mesures qui en découleront dans les services fédéraux concernés devront tenir compte des tâches existantes.

6. Comme toutes les mesures qui auraient dû être mises en oeuvre par les cantons ou par des tiers ont été supprimées dans la version finale de CPS, les cantons ne devront supporter aucun coût supplémentaire. Les conséquences financières éventuelles découlant de CPS pour les plans directeurs cantonaux ne vont pas au-delà de la mise en oeuvre actuelle de la LAT. Les plans directeurs impliquent pour les cantons le devoir de tenir compte des conceptions et des plans sectoriels de la Confédération (art. 16 al. 4 LAT). Comme il incombe aux cantons de déterminer quels objectifs de CPS sont importants pour eux et comment ils entendent intégrer leurs contenus dans les plans directeurs cantonaux, les éventuels frais de planification seront déterminés par les cantons eux-mêmes.

Réponse du Conseil fédéral.