Zusammenfassung

Message du 23 juin 1999 relatif à l'approbation des accords sectoriels entre la Suisse et la CE

Ausgangslage

Les accords sectoriels soumis à l'approbation sont le fruit de négociations majeures conduites dans le cadre de la politique suisse d'intégration suite au rejet de l'Espace Economique Européen (EEE), le 6 décembre 1992.

Le Conseil de l'UE s'est déclaré prêt, fin 1993, à ouvrir des négociations avec la Suisse dans les sept domaines suivants : recherche, marchés publics, obstacles techniques au commerce, agriculture, transport aérien, transports terrestres et la circulation des personnes. Ces domaines se recoupent avec les dix secteurs d'intérêts suisses définis par le Conseil fédéral au début de 1993. Le 20 février 1994, l'acceptation par le peuple et les cantons suisses de l'initiative pour la protection des Alpes a néanmoins conduit à une pause de réflexion, de part et d'autre. Celle-ci ne s'est terminée qu'à la fin de 1994, lors de l'adoption des mandats formels de négociation et de l'ouverture formelle de celles-ci le 12 décembre 1994, après que la Suisse eut pris l'engagement de formuler de manière non discriminatoire le mandat constitutionnel pour la protection des Alpes. Les textes des accords ont été paraphés le 26 février 1999. Leur signature s'est déroulée le 21 juin 1999 à Luxembourg.

Dans le domaine de la recherche, l'accord négocié crée un environnement propice à la recherche en Suisse tout en ouvrant de nouvelles possibilités à la collaboration transfrontalière. Il contribue au maintien en Suisse d'un site scientifique et technologique de haut niveau.

L'accord sur les marchés publics ouvre aux fournisseurs suisses un accès non discriminatoire par rapport à leurs concurrents de l'UE aux mandats des entreprises chargées de l'approvisionnement en eau et en énergie, de l'offre de transports urbains et régionaux, des chemins de fer et des télécommunications. Les acteurs économiques suisses auront accès à un énorme marché, celui des marchés publics européens, grâce à des procédures d'adjudication transparentes. À l'inverse, la concurrence au sein des marchés publics suisses se verra, y compris au niveau communal, renforcée.

L'accord sur la reconnaissance mutuelle en matière d'évaluation de la conformité va diminuer les obstacles techniques au commerce dans les échanges de produits industriels entre la Suisse et l'UE. Il introduit des facilitations notables dans des secteurs économiques importants comme l'industrie des machines, l'industrie pharmaceutique et des produits médicaux ainsi que les télécommunications. Les examens de la conformité coûteux qui étaient effectués à double pourront désormais être évités dans la plupart des cas, ce qui permettra aux industriels suisses d'écouler plus rapidement et plus facilement leurs produits sur le marché européen. Les désavantages dont souffraient jusqu'à présent les exportateurs suisses par rapport à leurs concurrents de l'espace économique européen vont pouvoir se réduire.

L'accord relatif aux échanges de produits agricoles contient tous les ingrédients nécessaires au renforcement des échanges commerciaux de produits agricoles entre la Suisse et son principal partenaire, l'UE. Les résultats des négociations s'inscrivent dans le droit fil des orientations nouvelles données par le Conseil fédéral à la politique agricole en 1992. L'écoulement des exportations est en outre facilité par le démantèlement des obstacles au commerce. Les deux parties s'octroient de nouvelles concessions tarifaires sur des produits agricoles, dans les secteurs du lait (en premier lieu le fromage), des fruits et légumes, de l'horticulture, de la viande bovine et porcine, ainsi que des spécialités de vins.

L'accord sur le transport aérien règle, sur la base de la réciprocité, l'accès des compagnies aériennes suisses au marché européen libéralisé. Les droits de trafic seront octroyés aux transporteurs aériens suisses de manière progressive. Leur compétitivité s'améliorera au fur et à mesure que s'ouvriront à eux les marchés de 5443 l'UE. Les compagnies aériennes suisses pourront aménager librement leurs tarifs et leurs horaires de vol, sans plus avoir besoin d'autorisations de prix ou de plans de vol.

L'accord sur les transports terrestres coordonne la politique des transports entre la Suisse et les États de l'UE, dans le souci de promouvoir à la fois la mobilité durable et la protection de l'environnement ainsi qu'un écoulement efficace du trafic par le libre choix des moyens de transport les plus appropriés. C'est également un accord de libéralisation qui prévoit l'ouverture progressive et réciproque des marchés des transports routiers et ferroviaires des voyageurs et des marchandises. L'accord ménage une période transitoire jusqu'en 2005, respectivement 2007 ou 2008, date à partir de laquelle le régime sera définitif. Il prévoit en outre le relèvement de la limite des poids lourds en Suisse à 34 t en 2001 et à 40 t en 2005, parallèlement à une forte augmentation de la redevance routière qui devrait contribuer à reporter le transport des marchandises de la route au rail, comme le stipule une disposition constitutionnelle.

Objectif déclaré de l'accord sur la circulation des personnes : introduire par étapes la libre circulation des citoyennes et citoyens de la Suisse et des pays de l'UE. La circulation des personnes actives, libre de tout contingent, ne sera introduite à titre expérimental que dans cinq ans. Pendant sept années supplémentaires, la Suisse pourra se prémunir contre l'arrivée massive de travailleurs de l'Union européenne sur son sol. Elle aura la possibilité de réintroduire des contingents. Ainsi, la libre circulation ne deviendra réalité que dans douze ans. L'accord a été conclu pour une durée initiale de sept ans. Il sera ensuite renouvelé pour une durée indéterminée sauf préavis contraire des parties.

Il est proposé dans le message d'approuver non seulement les sept accords bilatéraux, mais également des modifications d'actes législatifs (lois). Répondant en premier lieu à des considérations de transparence, ces modifications de lois concernent trois domaines : l'agriculture (1 loi), les transports terrestres (2 lois) et la circulation des personnes (12 lois). À cela s'ajoute l'arrêté financier pour l'accord sur la recherche. Par ailleurs, le Conseil fédéral propose des mesures d'accompagnement, au niveau d'une loi, dans les mêmes trois domaines, y compris un arrêté financier en faveur de la promotion du trafic combiné. La loi sur les avocats, qui contient également des dispositions nécessaires à la transposition des accords, fait l'objet d'un message séparé.

Les mesures d'accompagnement proposées ont pour but de circonscrire les éventuelles difficultés découlant de l'introduction des nouvelles règles sans pour autant restreindre de façon excessive le potentiel des nouvelles libertés. Les conséquences financières sur les comptes publics et plus particulièrement sur le budget de la Confédération se chiffrent à environ 600 millions de francs par année. L'importance des sept accords bilatéraux dans le cadre global de la politique d'intégration élaborée par le Conseil fédéral, notamment en regard de la comparaison de l'adhésion à l'UE, de la participation à l'EEE et des différentes formes de voie solitaire, est exposée de façon complète dans le rapport d'intégration du 3 février 1999 ainsi que dans le message du Conseil fédéral sur l'initiative populaire "Oui à l'Europe"/contreprojet du 28 janvier 1999.

Pour le traitement au Parlement l'objet a été subdivisé comme suit :

1 Arrêté fédéral portant approbation des accords sectoriels

2 Loi fédérale sur les denrées alimentaires et le objets usuels

3 Loi fédérale concernant l'accord sur le transport de marchandises et de voyageurs par rail et par route

4 Loi fédérale relative à l'accord concernant la libre circulation des personnes

5 Arrêté fédéral relatif au financement de la participation intégrale de la Suisse aux programmes de recherche, de développement et de démonstration

6 Loi fédérale sur l'agriculture

7 Loi fédérale sur le transfert du trafic

8 Loi sur les travailleurs détachés

9 Arrêté fédéral allouant un plafond de dépenses pour promouvoir le trafic combiné

Verhandlungen

Le Conseil national a approuvé le premier, par 144 voix contre 3 et 28 abstentions, les accords sectoriels entre la Suisse et l'UE soumis à référendum facultatif. Contrairement à la version du Conseil fédéral, l'arrêté portant approbation des accords sectoriels précise expressément que la poursuite de la libre circulation et l'extension de l'accord sur la libre circulation aux futurs membres de l'UE nécessitent un arrêté fédéral soumis à référendum facultatif. Le Conseil des États s'est rallié à cette conception et a approuvé l'ensemble des accords par 40 voix sans opposition au vote d'ensemble.

Les sept accords sectoriels sur la circulation des personnes, les transports terrestres, le transport aérien, l'agriculture, les obstacles techniques au commerce, les marchés publics et la recherche ne pouvaient être acceptés ou refusés qu'en bloc. Ils n'étaient guère contestés au Conseil national. La plupart des orateurs ont jugé les accords équilibrés. Leur entrée en vigueur permettra de mettre fin à nombre de désagréments que subit l'économie vis-à-vis de l'UE. L'ouverture du marché qui en résultera, notamment dans le domaine des marchés publics, donnera de nouvelles impulsions à l'économie suisse. La pesée des avantages et des inconvénients montre que les aspects positifs l'emportent nettement. La Suisse a besoin de ces accords sur les plans à la fois économique et politique.

La controverse portait sur les mesures d'accompagnement destinées à atténuer les inconvénients des accords sur la libre circulation des personnes et sur les transports terrestres. Pour les porte-parole de la gauche, les mesures envisagées par le Conseil fédéral contre le dumping salarial constituaient un minimum absolu et celles destinées à endiguer le flot de camions après l'admission des 40 tonnes étaient insuffisantes. Les députés bourgeois ont mis en garde contre toute remise en question des avantages liés à la libéralisation et aux accords bilatéraux par des mesures d'accompagnement excessives. Les intérêts particuliers des associations de protection de l'environnement et des syndicats ne devraient pas remettre en cause les résultats obtenus à l'issue de longues et laborieuses négociations, ont-ils estimé.

À la fin du débat, les conseillers fédéraux Joseph Deiss, ministre des affaires étrangères, et Pascal Couchepin, ministre de l'économie, ont bien montré qu'il n'y avait pas d'alternative réaliste aux bilatérales dans un délai raisonnable. Ces accords ne préjugent en rien d'une démarche d'intégration ultérieure. L'économie pourra sans aucun doute tirer avantage de l'amélioration des conditions-cadres. Dans l'intérêt général, les mesures d'accompagnement sont indispensables à la mise en oeuvre de l'accord sur les transports terrestres et la libre circulation des personnes. Les députés ont refusé une proposition de non-entrée en matière formulée par les Démocrates suisses par 171 voix contre 3.

Lors de la discussion par article, la Chambre du Peuple a rejeté les propositions visant à lier obligatoirement la ratification de l'arrêté portant approbation des accords sectoriels et les mesures d'accompagnement, c'est-à-dire à rendre le vote obligatoire sur l'arrêté. En revanche, elle a accepté l'exigence de soumettre à référendum obligatoire, sous forme d'arrêté, la reconduction de l'accord sur la libre circulation des personnes ou son extension aux futurs membres de l'UE.

Au Conseil des États, au débat d'entrée en matière les orateurs ont mis en évidence les perspectives découlant des accords bilatéraux en matière de débouchés et d'emploi pour notre pays. Ils ont relevé que la Suisse dispose d'une certaine marge de manoeuvre politique pour les mesures d'accompagnement, qui pourraient d'ailleurs encore être adaptées à l'avenir. Personne n'a contesté l'entrée en matière. En ce qui concerne l'aménagement concret de l'arrêté portant approbation des accords, le Conseil des États a suivi le Conseil national. Il a repris tacitement à son compte la clause introduite par le Conseil national selon laquelle la reconduction de la libre circulation des personnes et son extension aux nouveaux membres de l'UE sera obligatoirement soumise à référendum.

Transports

En ce qui concerne la nouvelle loi sur le transfert du trafic, le Conseil national a décidé qu'au plus tard après l'ouverture du tunnel du Gothard, c'est-à-dire en 2013, il n'y aurait plus que 650 000 trajets en camion autorisés à travers les Alpes. Le Conseil des États en revanche a renoncé à fixer une échéance contraignante pour le transfert des véhicules sur le rail ; il estime néanmoins que le Conseil fédéral doit pouvoir prendre les mesures nécessaires. Le Conseil national veut consacrer 3 300 millions de francs pour promouvoir le trafic combiné et le Conseil des États 2 850 millions.

Estimant qu'avec l'accord sur les transports, le réseau routier suisse sera soumis à une surcharge jusqu'à la mise en service des NLFA, le Conseil fédéral propose des mesures d'accompagnement qui mettent l'accent sur des instruments de marché pour transférer le trafic de transit de la route au rail. Le point le plus controversé au Conseil national concernait le moment à partir duquel le trafic marchandises à travers les Alpes devrait être ramené à 650 000 trajets. La majorité de la commission a plaidé en vain pour que l'objectif en matière de transfert soit déjà atteint en 2007, c'est-à-dire dès l'ouverture du tunnel du Lötschberg. C'est la minorité de la commission qui l'a emporté, par 93 voix contre 88. Elle était d'avis, avec le Conseil fédéral, qu'il serait plus réaliste d'appliquer l'objectif de transfert après l'ouverture de l'axe du Gothard des NLFA, c'est-à-dire vers 2013. En revanche, la Chambre du Peuple a rejeté par 118 voix contre 63 une proposition visant à prescrire un objectif de transfert uniquement pour le trafic de transit de frontière à frontière. Moritz Leuenberger, ministre des transports, avait préalablement fait observer qu'une loi qui ne s'appliquerait qu'aux véhicules en transit serait considérée par l'UE comme discriminatoire et donc refusée. La Chambre a accepté par 97 voix contre 68 une proposition de minorité demandant que l'interdiction de discrimination des transporteurs suisses soit expressément précisée dans la loi. En outre, le Conseil national a approuvé une adaptation de la loi sur la circulation routière et y a inscrit, contre l'avis du Conseil fédéral, l'interdiction de circuler la nuit entre 22 heures et 5 heures du matin ainsi que celle de circuler le dimanche. Au vote d'ensemble, le Conseil national a approuvé la loi sur le transfert du trafic par 115 voix contre 15.

Concernant l'arrêté fédéral relatif au plafond de dépenses pour l'encouragement du trafic ferroviaire, le Conseil national a suivi sa commission en portant les subventions-cadres prévues par le gouvernement pour la période de 2000 à 2010 de 2 850 à 3 300 millions de francs. L'arrêté de financement correspondant a été adopté au vote d'ensemble, par 126 voix à 29.

À l'inverse de la Chambre basse, le Conseil des États a décidé (25-19) que l'objectif de transfert de 650 000 trajets en camion à travers les Alpes devait être atteint au plus tôt et ce sans mention expresse d'un quota annuel. Si cet objectif semblait être compromis, le Conseil fédéral devrait alors édicter des dispositions transitoires et, le cas échéant, prendre toutes les mesures nécessaires. Cette précision n'a fait l'objet d'aucune contestation. Elle doit notamment permettre au Conseil fédéral d'évaluer en tout temps la situation du trafic routier et si nécessaire d'intervenir. Lors du vote d'ensemble, les conseillers aux États ont adopté la loi sur le transfert du trafic par 36 voix sans opposition.

Par ailleurs, le Conseil des États s'est prononcé en faveur d'un plafond de dépenses de 2 850 millions de francs (27-12) pour l'encouragement du trafic ferroviaire, contre 3 300 millions proposés par le Conseil national. La majorité du Conseil était en effet d'avis qu'il n'était pas judicieux de constituer des réserves, car ce faisant les chemins de fer se sentiraient libérés de la pression de la concurrence. La Chambre basse a adopté l'arrêté de financement par 36 voix à zéro lors du vote d'ensemble.

Libre circulation des personnes

Le Conseil des États s'est montré favorable à l'inscription de salaires minimaux dans les contrats types de travail de durée limitée en cas de sous-enchère "importante, abusive et répétée" au niveau des salaires et lorsqu'il n'existe aucune convention collective de travail prévoyant des salaires minimaux. Le Conseil national a pour sa part suivi la définition du gouvernement, selon laquelle des salaires minimaux peuvent être fixés à l'aide de contrats types de travail lorsqu'on constate "une sous-enchère abusive et répétée".

Les mesures d'accompagnement destinées à empêcher le tant redouté dumping salarial dans le cadre de la libre circulation des personnes ont donné lieu à un débat houleux dans les deux Chambres. Concernant la modification des dispositions du Code des obligations (CO) relatives aux contrats types de travail, le Conseil desÉtats a adopté, à une confortable majorité, une proposition de compromis qui détermine que des salaires minimaux ne peuvent être fixés qu'en cas de sous-enchère "importante, abusive et répétée" au niveau des salaires. Le plénum a donc renoncé à la notion d'abus de droit introduite par sa commission. En cas d'abus, l'extension des conventions collectives de travail doit être possible par analogie aux conditions constitutives d'un abus dans le cadre des contrats types de travail, notamment grâce à l'application des dispositions relatives à la rétribution minimale et à la durée de travail correspondante. Lors de requêtes visant à étendre une convention collective de travail en cas de sous-enchère salariale abusive, le quorum des salariés de 50 % doit être conservé. C'est à une très mince majorité (21-20) que le Conseil des États a pu imposer l'argument selon lequel une réduction à 30 % du quorum des salariés et du quorum des employeurs aboutirait à une fixation des salaires anti-démocratique, où seuls une poignée d'intéressés auraient leur mot à dire.

Le rôle des commissions tripartites a lui aussi donné matière à discussion au Conseil des États. Contrairement à la proposition du Conseil fédéral, les commissions tripartites doivent d'abord trouver un accord entre les employeurs concernés dans un délai de deux mois, avant de fixer des salaires minimums dans un contrat type de travail (26-11). Les décisions de ces organes devront être adoptées à la majorité simple du total des voix. La proposition de la majorité de la commission visant à instaurer le consentement majoritaire aussi bien de la part des employeurs que des employés, se traduirait par l'octroi, de fait, d'un droit de veto aux employeurs. Elle a été rejetée par 22 voix à 17. Au vote d'ensemble, le Conseil des États a adopté les mesures d'accompagnement à la libre circulation des personnes par 32 voix sans opposition.

S'agissant des conditions préalablement nécessaires à l'établissement de contrats types de travail par l'autorité compétente, le National a suivi sa commission et le Conseil fédéral. Pour ce faire, il suffit qu'on constate une sous-enchère "abusive et répétée" par rapport aux salaires pratiqués habituellement dans la branche. La version de la Chambre haute (sous-enchère "importante, abusive et répétée") a été rejetée par 114 voix contre 57. Si le Conseil national s'est prononcé dans le même sens que le Conseil des États au sujet des prérogatives des commissions tripartites, il a en revanche suivi la décision du Conseil fédéral d'assouplir l'extension des conventions collectives de travail en abaissant le quorum des salariés et des employeurs à 30 % chacun (116-63). Lors du vote d'ensemble, les conseillers nationaux se sont prononcés en faveur des mesures d'accompagnement à l'accord sur la libre circulation des personnes par 129 voix à 19.

Traitement des divergences aux mesures d'accompagnement

Libre circulation des personnes

Lors du traitement des divergences, le Conseil national a tacitement accepté de limiter la durée des contrats types de travail pour les salaires minimaux. Il a cependant décidé de renoncer à l'introduction d'une disposition complémentaire destinée à définir ces salaires (88 voix contre 80). En ce qui concerne les conventions collectives de travail, la Chambre basse a réaffirmé sa volonté de réduire le quorum des travailleurs à 30 % afin de faciliter l'extension de ces conventions (108 voix contre 63), alors que la Chambre haute avait précédemment opté pour un quorum de 50 %, par 21 voix contre 18.

Vu que les conseillers nationaux avaient fait d'importantes concessions dans le cadre des mesures d'accompagnement visant à lutter contre le dumping salarial (notamment au sujet de la priorité des conventions collectives de travail sur les contrat types de travail et de la validité limitée de ces derniers), les sénateurs ont consenti à réduire le quorum des travailleurs à 30 % (23 voix contre 13).

Transports

S'agissant de la loi de transfert du trafic transalpin de marchandises de la route au rail, le Conseil des États, par 22 voix contre 18, s'est rallié à la solution de compromis élaborée par le National. Ainsi, l'objectif maximal de 650 000 trajets prévu dans l'article sur la protection des Alpes doit être atteint le plus vite possible, mais au plus tard deux ans après l'ouverture du tunnel de base du Lötschberg. Les sénateurs n'ont par contre pas bougé d'un iota sur la question des plafonds de dépenses destinés à encourager le transport de marchandises par le rail. À l'instar du Conseil fédéral, ils ont unanimement décidé de limiter l'enveloppe financière à 2 850 millions de francs, contre les 3 300 millions précédemment acceptés par le Conseil national par 92 voix contre 75.

Après que le Conseil des États s'est rallié à la décision du National en acceptant l'année 2009 comme date butoir pour la réalisation de l'objectif de transfert, la Chambre basse a fait à son tour un pas en direction de la Chambre haute : par 81 voix contre 77, les représentants du peuple ont consenti à limiter les subventions pour le rail à 2 850 millions de francs. Il a toutefois été précisé que le Conseil fédéral devrait prévoir des moyens supplémentaires au cas où l'objectif visé ne serait pas atteint en 2009.

Le projet a été accepté en votation populaire le 21 Mai 2000 par 67,2 % des votants.