Wortlaut

1. À partir de 1974, les autorités suisses (Banque nationale suisse, BNS, et DFEP) fixent un plafond annuel de 250 millions de francs aux exportations de capitaux en Afrique du Sud (300 millions de francs au début des années 1980). Le Conseil fédéral évoque cette circonstance dans sa réponse à la question ordinaire Hollenstein 97.1031, en expliquant qu'en 1983 et 1984, on retrouve un volume correspondant exactement au plafond. Or, l'ouvrage récent de Mascha Madörin, Gottfried Wellmer et Martina Egli, "Apartheid-Schulden. Der Anteil Deutschlands und der Schweiz" (Stuttgart, février 1999), fait apparaître des dépassements massifs et inexpliqués des limites de ce plafond. Cet ouvrage se réfère aux chiffres publiés par la banque de réserve sud-africaine, qui aboutissent à des montants d'investissements beaucoup plus importants. Ainsi, selon ces auteurs, de 1982 à 1984, les seuls investissements indirects ont atteint pendant cette période 3,5 milliards de francs, soit 4 fois le plafond fixé pour les exportations de capitaux.

Quelle est l'appréciation du Conseil fédéral ? Le plafond officiel n'a-t-il pas été un simple paravent servant à cacher la réalité ?

2. L'Afrique du Sud de l'apartheid a représenté, pour la place financière suisse, un partenaire d'une importance considérable jusqu'en 1993. Mascha Madörin, Gottfried Wellmer et Martina Egli estiment que les investissements indirects de la Suisse lui ont rapporté environ 300 millions de dollars américains par an en intérêts et dividendes de 1985 à 1993. L'appui économique de la place financière suisse a contribué à maintenir un régime raciste qui était au bord de la faillite, et les investissements en faveur de son secteur public et semi-public ont manifestement contribué à la politique de répression contre la majorité noire et à la politique de déstabilisation et de guerre dans les pays voisins.

Le Conseil fédéral n'estime-t-il pas, dans de telles conditions, que la contribution du Gouvernement suisse à la Commission "Vérité et réconciliation" de 500 000 francs doit constituer un premier geste ? Le Gouvernement de la Suisse est-il d'accord de solliciter l'appui économique de la place financière suisse pour participer à l'indemnisation des victimes de l'apartheid telle qu'elle est préconisée par la Commission "Vérité et réconciliation"? Les entreprises et banques suisses, qui entretenaient des relations florissantes avec l'Afrique du Sud raciste, ont fortement réduit leurs investissements dans ce pays depuis la "révolution démocratique" de 1994. N'y aurait-il pas lieu de corriger un comportement aussi choquant ?

3. Les emprunts du régime de l'apartheid ont en grande partie servi à financer la répression politique interne et les guerres externes, soit des violences, des crimes contre l'humanité, des destructions et des massacres, qui avaient pour seul but de maintenir en place le régime totalitaire et raciste. Or, les pays occidentaux exigent aujourd'hui de l'Afrique du Sud démocratique qu'elle paie les intérêts de cette dette odieuse et qu'elle rembourse celle-ci. Certes, le Gouvernement d'Afrique du Sud déclare vouloir assumer le paiement de cette dette. Mais la responsabilité politique et morale des pays comme les États-Unis, la Grande-Bretagne, l'Allemagne et la Suisse, n'implique-t-elle pas que ces pays fassent le compte de la part de la dette extérieure de l'Afrique du Sud qui doit être considérée comme immorale, et donc non remboursable ? Le Gouvernement de la Suisse est-il d'accord d'engager une discussion avec les autres pays concernés à ce sujet ?

Stellungnahme des Bundesrates

Le Conseil fédéral a eu à maintes reprises l'occasion d'expliciter sa politique vis-à-vis de l'Afrique du Sud et les mesures qu'il avait prises pour éviter que les sanctions ne soient contournées. Cela a été le cas la dernière fois en réponse à la question ordinaire Hollenstein (97.1031) du 20 mars 1997. Le Conseil fédéral avait alors rappelé les jalons de sa politique vis-à-vis de l'Afrique du Sud : interdiction des exportations d'armes décrétée en 1963 déjà, de manière autonome ; condamnation claire de la politique d'apartheid ; non-application des sanctions économiques recommandées, mais non qualifiées d'obligatoires, par l'ONU en 1985 ; adoption des dispositions visant à empêcher que les sanctions prises par d'autres pays ne soient contournées par l'intermédiaire de la Suisse (plafonnement des exportations de capitaux, surveillance des importations); mesures positives de promotion de la démocratie et du développement en Afrique du Sud.

Sur ces questions fondamentales, aucun nouvel élément essentiel n'a été révélé, y compris par l'étude de Mascha Madörin, Gottfried Wellmer et Martina Egli sur la part de l'Allemagne et de la Suisse aux dettes remontant au temps de l'apartheid. Pourtant, l'approfondissement de nos connaissances sur les relations entre la Suisse et l'Afrique du Sud est effectivement d'intérêt. Le Conseil fédéral s'est dès lors déclaré prêt à accepter un postulat de la Commission des affaires juridiques du Conseil national (99.3002), concernant le lancement d'un projet du Fonds national dans ce domaine. Il a en outre mis sur pied un groupe de travail interdépartemental pour coordonner et clarifier les questions liées aux relations qu'a entretenues la Suisse avec l'Afrique du Sud. Par ailleurs, le 12 janvier 1999, le chef du DDPS a notamment ordonné que soient étudiées et présentées in extenso les relations des services de renseignement avec l'Afrique du Sud. Comme c'est déjà le cas aujourd'hui, la Délégation des Commissions de gestion - qui s'occupe aussi des relations de la Suisse avec l'Afrique du Sud - sera informée des résultats de manière circonstanciée.

1. Le Conseil fédéral a présenté plusieurs fois le dispositif des mesures prises en 1974, afin de surveiller les flux de capitaux vers l'Afrique du Sud (cf. interpellation Schmid 83.319, BO 1983 N 1533 ; motion Leuenberger-Soleure 85.515, BO 1985 N 1819). A aucun moment, les pays industrialisés les plus importants n'ont pris de sanctions équivalentes (convergentes). A cause de l'importance de la place financière suisse, les exportations de capitaux ont néanmoins été systématiquement contrôlées par un groupe de travail comprenant des représentants du DFAE, du DFEP et du DFF, qui se fondait sur les chiffres de la BNS. Comme il a déjà été dit dans la réponse à la question ordinaire Hollenstein (97.1031), l'art. 8, al. 3, de la loi fédérale du 8 novembre 1934 sur les banques et les caisse d'épargne, dans sa version du 11 mars 1971, aux termes duquel les banques privées devaient notifier à la BNS certains placements et crédits qu'elles effectuaient à l'étranger, constituait la base juridique sur laquelle reposait la couverture du plafonnement. Cette disposition visait les placements et crédits réalisés avec tous les pays étrangers, mais prévoyait de ne soumettre à notification auprès de la BNS que certaines transactions. Ne tombaient pas sous le coup de cette déclaration obligatoire auprès de la BNS les conversions, les crédits à l'exportation et les crédits de financement des exportations, les participations aux crédits internationaux syndiqués en devises étrangères, les "notes" d'une valeur inférieure à 3 millions de francs et les transactions d'un montant inférieur à 10 millions de francs ou d'une durée inférieure à douze mois. En ce qui concerne l'Afrique du Sud, le Conseil fédéral a décidé en 1974 de soumettre au plafonnement les transactions pour lesquelles existait une obligation de notification à la BNS.

En ce qui concerne le montant des capitaux exportés vers l'Afrique du Sud entre 1982 et 1984, le Conseil fédéral renvoie à sa réponse à la question ordinaire Braunschweig du 20 décembre 1985 (85.741 ; BO 1986 N 503) et aux statistiques qu'il y publie pour les années 1980 à 1984 :

1982 : exportations de capitaux plafonnées : 215 000 000 francs ; exportations de capitaux non plafonnées (crédits à l'exportation/conversions): 180 000 000 francs ; avoirs bancaires selon BNS (statistiques de fin d'année): 2 976 000 000 francs.

1983 : exportations de capitaux plafonnées : 300 000 000 francs ; exportations de capitaux non plafonnées (crédits à l'exportation/conversions): 292 000 000 francs ; avoirs bancaires selon BNS (statistiques de fin d'année): 3 936 000 000 francs.

1984 : exportations de capitaux plafonnées : 276 000 000 francs ; exportations de capitaux non plafonnées (crédits à l'exportation/conversions): 460 000 000 francs ; avoirs bancaires selon BNS (statistiques de fin d'année): 4 554 000 000 francs.

Il ressort de ces chiffres que les exportations de capitaux soumises à autorisation de la Suisse vers l'Afrique du Sud se sont élevées, entre 1982 et 1984, à environ 1,7 milliard de francs (791 millions de francs pour les exportations plafonnées et 932 millions de francs pour les exportations non plafonnées). À cela s'ajoutent les affaires qui n'étaient pas soumises à autorisation de par leur montant (inférieur à 10 millions de francs) ou leur durée (moins de 12 mois), au sujet desquelles on ne dispose pas de chiffres exacts. L'évolution des avoirs bancaires vis-à-vis de l'Afrique du Sud a également été utilisée à titre comparatif. Elle se recoupe partiellement avec les autres chiffres et englobe aussi les crédits à court terme non soumis au régime du permis. Les avoirs bancaires ont augmenté pendant cette période d'environ 1,6 milliard de francs.

Le Conseil fédéral ne saurait commenter les chiffres avancés par les auteurs de l'interpellation sur la base de l'étude susmentionnée, ni les comparaisons qu'ils font avec les statistiques officielles de la BNS, vu qu'il ne connaît ni leur définition, ni les méthodes de relevé utilisées, ni leur délimitation matérielle et dans le temps. A noter cependant que les auteurs de l'étude font état, pour la période allant de 1982 à 1984, d'une augmentation de 2,7 milliards de francs et non de 3,5 milliards.

2. La Suisse a soutenu le développement politique, social et économique de l'Afrique du Sud pour un montant de 140 millions de francs depuis 1986, dont 50 millions de francs entre 1986 et 1994 dans le cadre d'un programme de mesures positives, favorables au changement vers la démocratie. Il a été décidé, après les premières élections démocratiques de 1994, de soutenir le processus de transition du pays vers une société démocratique avec un programme spécial d'une durée initiale de cinq ans (1995-1999). Au chapitre de la coopération au développement, la Direction du développement et de la coopération a débloqué 60 millions de francs ; 20 autres millions ont été consacrés par la Division politique III du DFAE à des mesures de promotion de la paix et de la démocratie. La décision de prolonger le programme de cinq années a été prise pendant l'été 1998, à l'occasion de la visite en Afrique du Sud de M. Flavio Cotti, alors président de la Confédération. En outre, l'Office fédéral des affaires économiques extérieures soutient depuis 1995, à concurrence de 12 millions de francs, le développement du secteur privé, et notamment la promotion des petites et moyennes entreprises des groupes de population défavorisés. Plus spécifiquement dans le cadre des mesures de promotion de la paix et de la démocratie, la Suisse a apporté son soutien, par diverses contributions financières, à la Commission sud-africaine "Vérité et réconciliation" (commission Vérité). Deux experts faisant office de juges d'instruction internationaux ont ainsi pu être mis à disposition pendant une année. En février 1997, la Suisse s'est engagée par contrat avec la commission Vérité à verser une somme de 500 000 francs aux victimes de l'apartheid. La première moitié de cette somme a été versée en mars 1997 et la seconde le sera, comme convenu, en avril 1999, la partie sud-africaine venant d'apporter les preuves de l'utilisation qu'elle a faite de la première tranche. Quant aux milieux économiques suisses, il leur appartient de décider s'ils doivent verser une contribution à la commission ou aux victimes de l'apartheid.

Les auteurs de l'interpellation parlent d'un ralentissement des activités d'investissement de l'économie suisse en Afrique du Sud depuis 1994. Les statistiques de la BNS (revue trimestrielle 4/98) montrent cependant qu'entre 1994 et 1997, les investissements directs suisses en Afrique du Sud ont augmenté de plus de 30 %.

3. Le Gouvernement sud-africain n'a demandé jusqu'ici aucune remise des dettes remontant au temps de l'apartheid, que ce soit au plan intérieur (endettement relativement élevé) ou extérieur (endettement proportionnellement faible). Encore récemment, son ministre des finances, M. Manuel, s'est exprimé contre l'idée d'une remise de dette, devant une commission parlementaire. Les chiffres concernant l'endettement de l'Afrique du Sud sont d'ailleurs bien en deçà des seuils définis par le Fonds monétaire international et la Banque mondiale en ce qui concerne les pays candidats à l'initiative de désendettement en faveur des pays les plus pauvres et les plus lourdement endettés (initiative HIPC). La dette extérieure de l'État sud-africain ne représente en effet que 5 % de son endettement total.

Pour toutes ces raisons, le Conseil fédéral estime qu'il n'est pas nécessaire, dans la situation actuelle, d'entamer un dialogue avec d'autres gouvernements au sujet d'un désendettement en faveur de l'Afrique du Sud.

Réponse du Conseil fédéral.