Stellungnahme des Bundesrates

Ad domanda 1

Alla stregua dell'esecuzione degli allontanamenti nel settore dell'asilo e degli stranieri, anche il perseguimento e la giustizia penale rientrano nell'ambito di competenza esclusiva dei Cantoni. Essi sono quindi gli unici ad allestire e valutare statistiche dei richiedenti l'asilo passibili di pena nel settore dell'esecuzione; una relativa notificazione alla Confederazione non è prevista per legge e non è eseguita. Secondo le informazioni a disposizione dell'UFR anche i Cantoni non procedono sistematicamente al rilevamento di questi dati. Il Consiglio federale non può quindi fornire i ragguagli quantitativi desiderati.

Sempre in questo ambito al Consiglio federale preme rilevare che per lui e per le autorità preposte all'asilo una persona è da considerarsi criminale soltanto se è stata giudicata dal competente tribunale per un reato contemplato dal Codice penale e se la sentenza è cresciuta in giudicato.

Ad domanda 2

L'articolo 46 capoverso 1 della legge sull'asilo e l'articolo 15 capoverso 1 della legge federale concernente la dimora e il domicilio degli stranieri (LDDS) stabiliscono che i Cantoni sono competenti di eseguire l'allontanamento. Le autorità federali non hanno nessuna competenza esecutoria. La Confederazione può esercitare un certo influsso sull'esecuzione, entro i termini, di allontanamenti cresciuti in giudicato nella misura in cui, conformemente all'articolo 88 della legge sull'asilo (LAsi), il versamento ai Cantoni delle somme forfettarie per l'assistenza a richiedenti l'asilo bisognosi e persone bisognose di protezione termina il giorno in cui l'allontanamento dev'essere eseguito. Nell'ambito dell'aiuto all'esecuzione - trattato piú dettagliatamente nelle risposte alle domande 4 e 5 - l'Ufficio federale dei rifugiati (UFR) presta perciò la sua assistenza ai Cantoni per organizzare e preparare i rimpatri.

Per quanto concerne il rimpatrio di persone provenienti dal Kosovo ed espulse perché autori di reati, la cui sentenza è definitiva, le autorità cantonali d'esecuzione si trovano di fronte al problema che le autorità militari dell'ONU (UNMIK), competenti per il controllo delle entrate a Pristina, ricusano l'entrata di persone che si sono rese colpevoli di crimini. L'UFR è però riuscito a trovare un accordo con le autorità competenti in base al quale sarà possibile entro la fine del 1999 rinviare a Pristina alcune persone, colpevoli di reato, eccezion fatta per i criminali. In base a questa intesa, tra la fine di ottobre e il 22 novembre 1999 sono stati rimpatriati con l'aiuto dell'UFR 16 autori di reati. Dopo la caduta di un aereo dell'ONU l'aeroporto di Pristina è però chiuso all'aviazione civile fin quando dureranno le ricerche, ragione per cui al momento non è possibile eseguire ulteriori rimpatri.

Le trattative in corso con la Macedonia e l'avvio previsto ancora per quest'anno delle trattative con l'Albania sulla conclusione di un accordo di transito, devono inoltre creare i presupposti per poter eseguire in futuro i rimpatri coatti verso il Kosovo anche passando da questi Paesi.

Ad domanda 3

Da sempre il Consiglio federale reputa molto importante eseguire l'allontanamento in modo efficace e in particolare rimpatriare i richiedenti l'asilo colpevoli di reato. Lo ha chiaramente espresso al momento dell'introduzione della legge federale del 18 marzo 1994 sulle misure coercitive in materia di diritto degli stranieri (RU 1995 146) e nell'ambito della revisione della legge sull'asilo terminata non molto tempo fa.

In occasione dell'assemblea autunnale della Conferenza dei direttori cantonali di giustizia e polizia (CDCGP), il 7 novembre 1997, in presenza del capo del Dipartimento federale di giustizia e polizia, è stato deciso di istituire un gruppo di lavoro paritetico con l'incarico di elaborare proposte di collaborazione concreta ed efficace tra Confederazione e Cantoni per l'esecuzione degli allontanamenti. L'insieme dei provvedimenti elaborati dal gruppo di lavoro "Esecuzione dell'allontanamento" è stato in seguito ampiamente realizzato ed è stato in particolare trasposto nelle disposizioni esecutive del Consiglio federale in vista della nuova legge sull'asilo.

Ad domande 4 e 5

È l'elevato numero di allontanamenti da eseguire che dà innanzitutto molto da fare ai Cantoni. In questo ambito si è costatato nei Cantoni che il numero crescente di richiedenti l'asilo respinti e illegalmente presenti, dei quali non è stato possibile appurare né l'identità né la cittadinanza, ha negli ultimi anni considerevolmente intralciato l'esecuzione. Oltre al diniego, contrario al diritto internazionale, di alcuni Paesi a riammettere i propri cittadini, si aggiunge la difficoltosa procedura di alcune rappresentanze estere nel rilasciare documenti di viaggio. Il comportamento sempre piú renitente di persone sottoposte all'obbligo di partenza è problematico poiché le compagnie aeree oppongono una sempre maggior resistenza al trasporto di simili persone e la sicurezza degli altri viaggiatori sembra sia esposta a pericolo quando si devono effettuare dei rimpatri in determinati Paesi.

Con l'entrata in vigore, il 1° ottobre 1999, della revisione totale della legge sull'asilo, rispettivamente della revisione parziale della legge concernente la dimora e il domicilio degli stranieri (LDDS) nonché delle relative disposizioni d'esecuzione, esiste però ora una base legislativa per un maggiore impegno della Confederazione a favore dei Cantoni nell'esecuzione degli allontanamenti dal punto di vista logistico, organizzativo e amministrativo (art. 22a LDDS). La vecchia disposizione facoltativa a sostegno dei Cantoni è stata sostituita con un'altra disposizione di carattere obbligatorio. Il sostegno all'esecuzione è inoltre stato esteso dal settore dell'asilo a quello degli stranieri.

In considerazione di queste disposizioni e in base a un elenco di misure elaborato dal gruppo di lavoro paritetico "Esecuzione dell'allontanamento", l'UFR ha creato il 1° luglio 1999 una Divisione, nuova, chiamata "Rimpatrio". La Divisione, con un effettivo previsto di 33 posti, sarà completamente operativa nel corso del primo semestre del 2000; agli attuali collaboratori, che costituiscono circa i 2/3 degli effettivi totali, se ne aggiungeranno man mano altri.

La Divisione Rimpatrio è responsabile, fra l'altro, dell'acquisizione centralizzata dei documenti nonché della preparazione e dell'organizzazione dei viaggi di ritorno. Provvederà inoltre agli accertamenti dell'identità e della cittadinanza, nella misura in cui non abbiano potuto essere verificate nella prima o nella seconda fase della procedura.

Quale contropartita all'assunzione di nuovi incarichi da parte della Confederazione, ci si attende dai Cantoni una prassi piú uniforme in materia d'esecuzione e un'applicazione coerente della politica del Consiglio federale. La Confederazione e i Cantoni hanno stabilito di comune intesa che gli organi d'esecuzione cantonali vanno potenziati nel loro effettivo e che, sostenuti dalla Confederazione, perseguano una professionalizzazione dal profilo linguistico e tecnico. La priorità è assegnata attualmente alla professionalizzazione delle scorte di sicurezza nell'esecuzione degli allontanamenti via aerea. Inoltre, i Cantoni riesamineranno le loro strutture d'esecuzione e le adegueranno alle condizioni effettive.

Un nuovo sistema di controllo della procedura e dell'esecuzione dovrebbe inoltre conferire in futuro una maggiore trasparenza al settore dell'esecuzione. Questi strumenti di controllo potranno da una parte documentare quali prestazioni forniscono la Confederazione e i Cantoni nel settore dell'esecuzione e, dall'altra, indicare quali incarichi assegnati alla Confederazione e ai Cantoni non sono adempiuti o lo sono soltanto parzialmente e quindi permettere di creare basi per ulteriori comuni provvedimenti di ottimizzazione.

L'impiego mirato dell'aiuto al ritorno e il promovimento della partenza volontaria costituiscono, secondo il Consiglio federale, un altro contributo importante al miglioramento della situazione nel campo dell'esecuzione. Il programma di aiuto al ritorno per la Bosnia e l'Erzegovina nonché l'attuale programma per profughi di guerra del Kosovo dimostrano chiaramente la possibilità di motivare, con un adeguato incentivo, numerose persone, che dovranno prima o poi partire, a una partenza autonoma e a un ritorno duraturo. Benché i richiedenti l'asilo che hanno commesso reati e gli stranieri siano esclusi da questi aiuti, tali provvedimenti sgravano considerevolmente le autorità cantonali d'esecuzione.

Nel campo internazionale la Svizzera ha concluso - anche per attenuare le conseguenze della non partecipazione all'Accordo di Dublino - con tutti gli Stati confinanti degli accordi di riammissione e con gli Stati di provenienza sono in corso trattative bilaterali sulla conclusione o la modifica di tali accordi. Mediante questi accordi bilaterali si intende garantire la riammissione di persone o richiedenti l'asilo respinti, entrati illegalmente in Svizzera. Nel contempo si vuole in alcuni casi anche conferire la possibilità di trasferire in uno Stato terzo, attraverso il territorio nazionale dell'altro Stato, persone scortate da poliziotti.

In casi di mancata disponibilità alla cooperazione negli appuramenti d'identità e nell'acquisizione di documenti e in casi di diniego, contrario al diritto internazionale, di riammettere i propri cittadini la cooperazione bilaterale in materia di asilo e di stranieri con i corrispondenti Stati d'origine può essere comprensibilmente condizionata. Nel messaggio del 19 agosto 1998 sul proseguimento della cooperazione rafforzata con l'Europa orientale e gli Stati della CSI si contempla il principio che la disponibilità alla riammissione da parte dello Stato ricevente sarà presa in considerazione nell'ambito della cooperazione con i Paesi dell'Est. Tale principio è stato riconfermato nel messaggio del 7 dicembre 1998 sul proseguimento della cooperazione tecnica e dell'aiuto finanziario ai Paesi in via di sviluppo.

Con decreto del 20 settembre 1999 il Consiglio federale ha deciso l'adozione di clausole di condizionalità tra l'altro per accordi internazionali. In questo contesto il Consiglio federale ha stabilito che un'interruzione parziale o totale della cooperazione quale misura straordinaria è decisa soltanto se vengono meno importanti condizioni di cooperazione e se nessun altro mezzo (misure positive o provvedimenti negativi moderati, quali condanne o restrizioni di visti) permette di conseguire lo scopo auspicato. L'interruzione parziale o totale della cooperazione può diventare indispensabile quale misura estrema per la credibilità degli obiettivi di politica estera. La disponibilità a riaccettare i propri cittadini fa particolarmente parte dei criteri di condizionalità, di cui il Consiglio federale tien conto nelle decisioni. Ancora per quanto concerne l'applicazione della condizionalità politica si deve generalmente tener conto anche della proporzionalità e della finalità prima di decidere se applicare o no tale principio.

In questo senso gli interessi svizzeri devono, in futuro, essere presi in considerazione nell'ambito della condizionalità, non dapprima negativamente interrompendo la cooperazione - simile sanzione è da considerarsi l'ultima ratio - bensí come conseguenza di una politica estera coerente già al momento di stipulare detta cooperazione. Per il Consiglio federale è quindi importante, in avvenire, integrare per principio clausole di riammissione al momento dell'allestimento di accordi di cooperazione con Stati d'origine o di transito di movimenti migratori. Del resto simile modo di procedere è conforme alla politica dell'Unione europea.

Risposta del Consiglio federale.