Widmer-Schlumpf Eveline · Bundesrat · 2011-06-14

Wortprotokoll

Sie und ich wissen, dass wir Ihnen diese Vorlage nicht ohne Grund präsentieren. Es ist die Geschichte, die uns gelehrt hat, dass so etwas notwendig ist. Die jüngste Finanzkrise hat gezeigt, dass die beiden systemrelevanten Grossbanken, die wir haben, für unsere Wirtschaft ein Risiko sein können - sie sind eine Chance, aber sie sind eben auch ein Risiko. Sie haben gemeinsam 40 Prozent Marktanteil. Die UBS hat eine Bilanzsumme in der Höhe von 280 Prozent des schweizerischen BIP, die CS eine von 100 Prozent, wenn man nur das Stammhaus anschaut; wenn man eine Konzernbetrachtung macht, ist es auch bei ihr viel mehr. Es ist so, wie Herr Jenny gesagt hat: Es geht an sich gar nicht allein um die beiden Grossbanken, es geht um unseren Wirtschaftsplatz, um einen gesunden, einen starken Wirtschaftsplatz, um einen Werkplatz, der nicht durch Grossinstitute gefährdet wird, die sich in irgendeiner Weise am Markt betätigen, ohne selbst die Verantwortung übernehmen zu müssen.

Die Expertenkommission Siegenthaler hat einen Bericht verfasst. Wir haben uns massgeblich an den Bericht der Expertenkommission angelehnt bzw. ihn in der Botschaft übernommen. Ich werde Ihnen nachher kurz aufzeigen, wo wir eine andere Lösung vorschlagen bzw. etwas abgeändert haben. Darüber kann man in der Detailberatung selbstverständlich diskutieren. Wir haben auch die Vernehmlassung, das möchte ich sagen, gestützt auf den Bericht der Expertenkommission gemacht.

Herr Germann, wir hatten drei Jahre Zeit, darüber nachzudenken. Drei Monate hat die Vernehmlassung gedauert, und acht Monate hatten Sie Zeit, sich mit dem Bericht der Expertenkommission auseinanderzusetzen. Ich denke, man kann jetzt nicht von einer schnellen Übung und von ungenügender Vorbereitung sprechen. Ich gehe davon aus, dass Parlamentarierinnen und Parlamentarier, die ein Problem erkennen und sich auch immer wieder dazu äussern, wie wichtig es sei, dass man dieses Problem in den Griff bekomme - ich kann Ihre eigenen Äusserungen zitieren -, genügend vorbereitet sind. Ich erinnere mich an die Diskussion im Nachgang zu unserer Investition von 6 Milliarden Franken, ich erinnere mich auch an die Diskussion im Zusammenhang mit dem UBS-Vertrag: Sie haben immer wieder betont, wie wichtig es sei, dass man dieser Masslosigkeit in geeigneter Form Einhalt gebiete. Das ist längere Zeit her, aber ich denke, Sie werden sich nach wie vor daran halten. Wenn ein Bericht einer Expertenkommissions vorliegt, der gerade dieses Anliegen aufnimmt, gehe ich davon aus, dass man nicht wartet, bis die Botschaft behandelt wird, um sich ein bisschen mit diesen Überlegungen auseinanderzusetzen. Sondern man liest diesen Bericht einmal und macht sich Gedanken darüber. Aber das haben Sie sicher alle gemacht.

In der Vernehmlassung wurde diese Vorlage sehr positiv aufgenommen. Man hat noch gewisse Änderungen gewünscht. Wir haben dann auch entsprechende Anpassungen vorgenommen, und zwar sind es die Folgenden:

Wir haben einen Sockel von 1 Prozent risikogewichteter Aktiven aufgenommen, damit immer etwas vorhanden ist, wenn man wandeln muss; damit im Moment einer Wandelung nicht einfach nichts vorhanden ist. Dann haben wir - nicht zuletzt gestützt auf das Anliegen der Wirtschaft, der Banken - festgehalten, dass der Bundesrat in einer Verordnung die Kriterien festlegt, wie der Nachweis eines Notfallplans erbracht werden muss. Die Definition "Nachweis eines Notfallplanes" und dann auch die Massnahmen, die die Finma zu ergreifen hat, umschreibt der Bundesrat. Das heisst, dass die Finma nie direkt in die Organisationsstruktur einer Bank eingreift; das ist absolut subsidiär. Es ist die Sache des Unternehmens, sich entsprechend aufzustellen. Es wurde auch das Anliegen eingebracht, und wir haben das so aufgenommen, dass alle Institute, die in der Form einer Aktiengesellschaft organisiert sind, Coco-Bonds herausgeben können; wir können darüber noch diskutieren.

Dann haben wir gesagt - das ist neu gegenüber dem Bericht der Expertenkommission -, der Staat müsse die Möglichkeit haben, in die Vergütungsregelungen einer Bank einzugreifen, solange die Bank staatliche Unterstützung bezieht. Konkret: Als wir das Rettungspaket geschnürt haben, hat die UBS - ich sage das nicht als Verurteilung, das war einfach ein Fakt; es war nicht möglich, das zu regeln - Boni ausgeschüttet, obwohl wir staatlich 6 Milliarden investiert haben und die Nationalbank in der Grössenordnung von 60 Milliarden Franken "toxic assets" übernommen hat. Wir möchten dafür sorgen, dass wir im Einzelfall, wenn es wieder so weit kommen sollte, eine entsprechende Möglichkeit haben. Wir gehen allerdings davon aus, dass das nicht so sein wird; diese Regelungen sollten das verunmöglichen oder zumindest weitgehend verunmöglichen.

Weiter haben wir rechtliche Bestimmungen für die Sanierung aufgenommen. Die Sanierung solcher Grossinstitute, die global tätig sind, ist ein riesiges Problem. Wir haben jetzt für den Platz Schweiz Sanierungsbestimmungen aufgenommen, die gerade dort - Herr Ständerat David hat es angesprochen: Wie kann man da sanieren? - die entsprechenden Vorschriften machen und sagen, wie man systemrelevante Teile in eine "bridge bank" überführen kann oder wie man einen Teil herausnehmen und in eine bestehende Bank hineintun kann, wie man ein normales Sanierungsverfahren abwickeln kann, wie wir das vom Schuldbetreibungs- und Konkursverfahren her kennen. Zudem haben wir gesagt, dass wir jährlich Bericht über die internationale Entwicklung erstatten wollen. Hier hat Ihre Kommission noch ein weiteres Anliegen aufgenommen; darüber können wir auch diskutieren.

Wir haben am Grundkonzept der Vorgabe der Expertenkommission festgehalten, und diese Expertenkommission hat ihren Bericht einstimmig verabschiedet, mit Unterstützung der hohen Vertretung von CS und UBS, Economiesuisse und anderen. Wir haben uns an die Pfeiler dieser Vorgabe gehalten, die da sind: Stärkung der Eigenmittelbasis mit Kernkapital und Cocos; strengere Liquiditätsanforderungen, die eigentlich dem entsprechen, was die Finma im Juni 2010 verfügt hat und was wir jetzt auf Gesetzesstufe überführen wollen; Vorgaben zu einer verbesserten Risikodiversifikation unter den einzelnen Instituten; darauf werden wir auch noch zu sprechen kommen. Der nächste Pfeiler der Vorlage: Anforderungen an die Organisation einer Bank, wobei wir ausdrücklich festhalten, dass es nicht der Staat ist, der die Organisation vorschreibt, sondern dass die Bank selbst, das Institut selbst, ihre Organisation so wählen muss, dass sie im Moment, in dem es zu Schwierigkeiten kommt, in der [PAGE 570] Lage ist, die systemrelevanten Funktionen abzutrennen. Damit wollen wir das verhindern können, was wir im Jahre 2008 erlebt haben: dass wir alles zusammen "retten" mussten, auch um den Zahlungsverkehr, den Kreditverkehr, nicht zuletzt für den Werkplatz, sicherstellen zu können. Dann haben wir bei den Cocos die Emissionsabgabe auf Fremdkapital auf alle Obligationen und Geldmarktpapiere ausgedehnt, um in diesem Bereich den Wettbewerb zu fördern - also ein Wettbewerbselement. Was wir weggelassen haben, entgegen dem, was wir in der Vernehmlassung zur Diskussion gestellt haben, ist die Frage des Wechsels vom Schuldner- zum Zahlstellenprinzip bei der Verrechnungssteuer. Im Bericht der Expertenkommission hat man gesagt, dass es aus Sicht der Ankurbelung des Cocos-Marktes und des Bond-Marktes richtig wäre, die Emissionsabgabe auf Fremdkapital zu eliminieren und gleichzeitig entweder die Verrechnungssteuer für diesen Bereich aufzuheben oder bei der Verrechnungssteuer den Wechsel vom Schuldner- zum Zahlstellenprinzip zu machen.

In der Vernehmlassung selbst wurden zum Teil berechtigte Anliegen vorgebracht und auch noch gewisse technische Fragen aufgeworfen, die uns dann veranlasst haben, diesen Teil herauszunehmen. Wir werden ihn im Herbst als separate Vorlage bringen, und Sie können dann selbst beurteilen, ob Sie es als richtig anschauen, auch das noch umzusetzen, oder ob Sie sagen, "Too big to fail" als solches sei hinreichend, sei gut und habe auch die Wirkung, die wir wollten. Man kann es dann verbinden, wenn man will, oder man kann es auch bleibenlassen.

Es gibt auch eine Regulierungsfolgenabschätzung, die sich - das möchte ich auch betonen - genau trifft mit dem, was die Expertenkommission auch als Folgen der Regulierung festgehalten hat. Es hat also nicht irgendwelche Abweichungen gegeben. Die vorgeschlagenen Massnahmen sind transparent, sie sind klar - im Gegensatz zu dem, was sie in anderen Ländern finden. Sie haben in anderen Ländern eine Vielzahl von möglichen Massnahmen: einmal dies, einmal das, einmal jenes, aber es ist nirgends so zusammengefasst wie bei uns. Sie haben in anderen Ländern eine Bankenabgabe, ein Trennbankensystem, ein Verbot des Eigenhandels - das sehen wir alles nicht vor. Wir sagen, wir möchten die Grossbanken haben - die wir auch schätzen, Herr Ständerat Schweiger -, aber sie sollen die Verantwortung für ihre Unternehmungen, für ihre Geschäfte tragen. Wir wollen das, was man liberalen Markt nennt, das heisst, wir wollen gleich lange Spiesse im ganzen Bankensystem, für alle Finanzinstitute. Es kann doch nicht sein, dass eine Bank oder zwei, drei Banken mit einer faktischen Staatsgarantie investieren und Risiken eingehen können und die übrigen Banken auf dem Bankenplatz Schweiz die Verantwortung für das, was sie machen - was auch richtig so ist -, selbst übernehmen müssen. Wir möchten gar nichts anderes machen: Ich unterstütze es, dass man Risiken auf sich nimmt, ich bin selbst auch risikofreudig; die Banken sollen Risiken eingehen dürfen, aber sie sollen selbst dafür geradestehen. Es kann nicht sein, dass man Risiken eingeht und letztendlich dann der Staat dafür geradestehen muss. Ich denke, das gehört auch nicht zu einem freien Wettbewerb.

Es wurde gesagt, der Entwurf des Bundesrates könne nicht jedes Risiko eliminieren; es gibt immer ein Restrisiko, wie es das halt im Leben so gibt. Sonst müssen wir mit dem Regulieren noch viel weiter gehen. Wir wissen, dass es ein Restrisiko gibt. Wir gehen aber davon aus, dass dieses minim ist. Wenn der Risikofall dann trotzdem einmal eintreten würde, hätten wir ja noch diese Bestimmung mit den Vergütungen, also die Auffangbestimmung. Wir gehen aber davon aus, dass das nicht notwendig sein wird. Ich sage Ihnen: Es ist sicher nicht jedes Risiko einzuschliessen, aber es ist richtig, dass wir jetzt etwas machen - nichts zu machen ist in jedem Fall falsch. Wir können also nicht so tun, wie wenn wir einfach die Möglichkeit hätten, nichts zu machen; das wäre politisch nicht korrekt.

Jetzt noch zu den Fragen. Herr Ständerat David, Sie haben gesagt, im Jahr 2008 habe kein Eigenmittelproblem vorgelegen, es sei alleine eine Frage des Vertrauens gewesen. Es war sicher, und ist es immer auch, eine Frage des Vertrauens. Aber die Situation war ja die, dass es einen Aktivenüberschuss von 400 Milliarden Franken im Ausland gab und wir nicht die Möglichkeit hatten, diese Eigenmittel hier wirklich festzumachen. Das war die Situation, die wir hatten: zu wenig Eigenmittel im Stammhaus hier in der Schweiz und zu wenig Liquidität. Das hat zu dieser Situation geführt. Eigentlich hätte die UBS einen Aktivenüberschuss gehabt - aber leider nicht am richtigen Ort. Dem möchten wir jetzt ja vorbeugen. Ich sage Ihnen, es ist nicht mein Problem, was die UBS in den USA macht, es ist aber unser Problem, was die UBS in der Schweiz macht, wie sie hier kapitalisiert ist und wie wir hier eine allfällige Abwicklung, eine Sanierung durchführen könnten. Das, was wir Ihnen jetzt vorschlagen, ist nichts anderes, als zu ermöglichen, dass der Werkplatz Schweiz dieses Risiko nicht tragen muss, indem die betreffende Bank - und zwar die Bank, wie sie hier aufgestellt ist - in der Lage sein muss, sich selbst abzuwickeln, ohne dass der Staat das unterstützen muss. So einfach ist das - und mehr wollen wir gar nicht. Im Übrigen wollen wir der UBS und der CS ihre unternehmerische Freiheit lassen; das muss auch so sein, aber unser Handeln ist sicher nötig. Wie die Eigenmittel und die Aktiven zusammengesetzt sind, werde ich dann bei der entsprechenden Stelle in der Detailberatung sagen.

Vielleicht noch zu Herrn Ständerat Germann, zur Frage des Stammhauses und der Gruppe: Es ist auch keine neue Erfindung der "Too big to fail"-Vorlage, dass man sagt, das Einzelinstitut müsse die gleichen Anforderungen wie die Gruppe erfüllen. Das ist im heutigen Bankengesetz, in Artikel 4, so festgelegt. Ich lese ihn vor - es ist geltendes Bankengesetz -: "Die Banken müssen einzeln und auf konsolidierter Basis über angemessene Eigenmittel und Liquidität verfügen." Das ist nicht neu erfunden worden. Es ist übernommen worden. Ja, wenn das unbestritten ist, dann verstehe ich eigentlich Ihren Widerstand nicht.

Jetzt noch zur Frage, die Herr Jenny in diesem Zusammenhang gestellt hat: Wie ist das jetzt mit diesen 19 Prozent Eigenmitteln für die Gruppe und 19 Prozent für Stammhaus oder Einzelinstitut bzw. für systemrelevante Teile eines Einzelinstitutes? Die Frage wurde ja in der Kommissionssitzung von Vertretern der CS aufgebracht. Wir haben uns dann gefragt, wie sie auf diese Zahlen gekommen sind. Wir haben diese Zahlen auch mit der entsprechenden Vertretung der CS angeschaut und diskutiert. Gestützt darauf haben wir dann das Schreiben herausgelassen und auch Ihnen zugestellt, um zu zeigen, dass es absolut nicht unsere Meinung ist und auch nie war, dass das Ganze insgesamt dann über 19 Prozent hinausgehen solle. 19 Prozent ist der Deckel, 19 Prozent soll gelten. Wir haben dann festgestellt, dass es zu diesen Zahlen gekommen ist, weil man gewisse Doppelzählungen gemacht hat, die geschehen, wenn eine Tochterfirma in der Schweiz einer anderen Tochterfirma in der Schweiz Kredite ausleiht und man das mit Eigenmitteln hinterlegt und immer wieder die Anforderungen erfüllt. Aber wissen Sie, Herr Germann, das ist ja heute auch nicht der Fall. Wir haben das "G-20 Relief", und das sagt genau das: dass man ebendiese Doppelzählungen nicht anrechnen will. Doch, es ist so; ich kann Ihnen das dann nachher noch im Einzelnen und in den technischen Details gerne darlegen.

Jetzt noch zum Schluss: Die CS hat sich mit diesem Papier, das wir Ihnen zugestellt haben und das wir auch der CS zugestellt haben, weil ja durch sie die ganze Diskussion aufgebracht wurde, ausdrücklich einverstanden erklärt. Ich weiss nicht, wer von Ihnen das auch hat, aber ich habe eine schriftliche Bestätigung der CS, dass das in allen Teilen genau das ist, was sie sich vorgestellt hat und was sie sich auch wünscht. Ich werde Ihnen dann auch noch sagen, wie die entsprechende Verordnungsbestimmung aussehen wird. Wir werden ja eine Verordnung machen, in der die Bestimmung, die sich auf dieses Schreiben stützt, enthalten sein wird. Ich werde Ihnen das vorlesen, das wird im Amtlichen Bulletin gedruckt, das wird Teil der zu erlassenden Verordnung sein. [PAGE 571]

Ich möchte Sie also bitten, einzutreten und letztendlich dann auch überall den Entwurf des Bundesrates zu unterstützen.