Sommaruga Simonetta · Bundesrat · 2011-09-28

Wortprotokoll

Sie haben in den letzten zwei Jahren rund zweihundert Vorstösse zur schweizerischen Asyl- und Ausländerpolitik eingereicht, über achtzig Vorstösse stehen heute auf der Traktandenliste, Sie werden in Kürze darüber befinden. Diese Vorstösse decken das ganze Spektrum der Migrationspolitik ab: von der Migrationskontrolle und der Zulassung aus Drittstaaten über den Wegweisungsvollzug und die Asylpolitik bis hin zu Integrations- und Bürgerrechtsfragen. Viele dieser Vorstösse wurden unter dem Eindruck der Veränderungen in Nordafrika eingereicht, und sie bringen einmal mehr zum Ausdruck, wie unterschiedlich die Positionen in der Migrationspolitik sind. Wir haben also heute nicht nur das Spektrum der verschiedenen Themen gehört, sondern wir haben auch das Spektrum der verschiedenen politischen Positionen gehört.

Ich bin froh um diese Debatte. Ich halte diese Debatte für notwendig, und ich möchte Ihnen für diese Debatte danken. Ich möchte Ihnen dafür danken, dass sie differenziert geführt worden ist, dass sie sachlich geführt worden ist. In mehreren Voten wurden gewisse Verhältnisse wieder etwas zurechtgerückt. Für mich ist die Grundlage jeder vernünftigen politischen Diskussion über die Migration, dass wir uns auf Fakten stützen, dass wir alle versuchen, sachlich an diese Thematik heranzugehen.

Ich möchte, dass wir etwas nicht vergessen: Die Migrationspolitik kann das Verhalten von Menschen, von Migrantinnen und Migranten, nur zum Teil beeinflussen, aber nicht gänzlich. Deshalb sollten wir gerade bei dieser Thematik ehrlich sein. Es wird uns nie gelingen, alle Probleme zu beseitigen. Was wir hingegen tun können, ist, die Glaubwürdigkeit unserer Migrationspolitik zu verbessern. Das muss unser gemeinsames Ziel sein.

Ich möchte vor diesem Hintergrund zuerst die Ziele der bundesrätlichen Migrationspolitik kurz erläutern. Der Bundesrat hat drei Ziele in der Migrationspolitik formuliert:

1. Wohlstand für alle in unserem Land. Wir wollen diesen Wohlstand sichern und fördern.

2. Sicherheit: Die Sicherheit steht im Vordergrund. Sie ist die Grundbedingung für ein friedliches Zusammenleben. Die Sicherheit verlangt, dass alle Menschen, die in unserem Land leben, die rechtsstaatlich festgelegten Grundregeln einhalten. [PAGE 1719]

3. Das dritte Ziel der bundesrätlichen Migrationspolitik ist die Solidarität: die Solidarität mit all denjenigen, die in ihren Heimat- und Herkunftsstaaten verfolgt werden und an Leib und Leben bedroht sind. Sie sollen in unserem Land Schutz bekommen. Dieser Schutz ist mehr als eine Verpflichtung aus völkerrechtlichen Verträgen. Der Bundesrat hat anlässlich der Aufarbeitung unserer Politik während des Zweiten Weltkrieges immer wieder betont, dass die Asylgewährung nicht nur eine Tradition in unserem Land ist, sondern auch eine staatspolitische Maxime. Sie ist Ausdruck der schweizerischen Auffassung von Freiheit und Unabhängigkeit. Diese Maxime hat an ihrer Gültigkeit nichts eingebüsst. Die Schweiz gewährt Menschen, die in ihrer Heimat an Leib und Leben bedroht sind, Schutz. Diese humanitäre Tradition ist Teil unserer nationalen Identität. Dazu gehört aber auch, dass eine Person, die diesen Schutz nicht braucht und bei welcher eine Rückführung in den Herkunftsstaat zumutbar und möglich ist, zurückgehen muss. Sie muss zurückgehen, wenn immer möglich freiwillig; wenn das nicht möglich ist, muss als allerletzte Massnahme allenfalls auch Zwang angewendet werden.

Ich möchte jetzt auf die vier Themen, die Sie in den verschiedenen Voten und auch in Ihren Vorstössen ansprechen, gerne kurz eingehen.

Zuerst zum Thema der Zuwanderung im Rahmen der Personenfreizügigkeit: Wir haben immer wieder gehört - auch heute Morgen -, dass die Personenfreizügigkeit zu einem massiven Schub an Einwanderung geführt hat. Man hört auch den Begriff "Masseneinwanderung". Man kann diese Aussage immer wieder wiederholen, sie wird dadurch nicht wahrer. Die Zuwanderer und Zuwanderinnen kommen nicht wegen der Personenfreizügigkeit in unser Land, sondern sie kommen, weil sie von der Wirtschaft geholt werden. Auch zwischen den Fünfziger- und den Siebzigerjahren des letzten Jahrhunderts kamen Hunderttausende von Migranten in unser Land. Sie kamen nicht wegen der Personenfreizügigkeit. Wir hatten ja damals keine Personenfreizügigkeit, sondern wir hatten ein Kontingentsystem. Die Steuerung funktionierte damals so, dass die Regierung gewisse Kontingente festlegte; das waren immer harte Verhandlungen. In der Mitte der Siebzigerjahre nahm dann die Zuwanderung stark ab, aber nicht weil die Kontingente gekürzt worden sind, sondern weil die Wirtschaft getaucht ist. Später nahm dann die Zuwanderung wieder zu. Ich glaube, es ist nicht gewagt, daraus das Fazit zu ziehen: Die Wirtschaft hat sich in der Vergangenheit immer so viele Arbeitskräfte geholt, wie sie gebraucht hat, ob mit oder ohne Kontingente, ob mit oder ohne Personenfreizügigkeit.

Wir haben die Forderung gehört - auch heute Morgen -, dass man das Zuwanderungssystem mit einer Nachfragesteuerung vonseiten der Wirtschaft, wie wir es heute haben, abschafft und dass wieder Instrumente eingeführt werden sollten, die man auch bürokratisch nennt und bei denen eine Behörde die Kontingentspolitik, die Zuwanderungspolitik steuert. Ich kann mir nicht vorstellen, dass wir von der heutigen, nachfrageorientierten Zuwanderungspolitik abrücken wollen, weil es Zuwanderung wie gesagt auch mit den Kontingenten gab. Daran hat sich bis heute nichts geändert.

Hingegen macht es Sinn, dass wir uns über die Folgen der Zuwanderung Gedanken machen. Zu diesen Folgen gibt es kein einheitliches Bild. Wir wissen, dass wir von der Zuwanderung einerseits profitieren - es gibt die ökonomischen Vorteile -, dass wir andererseits in gewissen Bereichen aber auch negative Auswirkungen haben; ich denke z. B. an die Entwicklung bei den Mietkosten oder den Bodenpreisen. In anderen Bereichen sind die Folgen vermutlich weniger gravierend, als sie heute dargestellt werden. Sie verstärken aber unter Umständen hausgemachte Probleme; ich denke hier an den Verkehrsbereich.

Der Bundesrat hat aufgrund der Überlegungen und Diskussionen über die Folgen der Zuwanderung eine interdepartementale Arbeitsgruppe beauftragt, genau diese Analyse jetzt durchzuführen. Der Bundesrat ist der Meinung, dass nebst den flankierenden Massnahmen die Massnahmen in den Bereichen der sozialen Sicherheit, der Siedlungsentwicklung, der Verkehrsinfrastruktur jetzt analysiert und Ihnen entsprechende Massnahmen vorgeschlagen werden sollten - das wird im Übrigen ja auch von Vorstössen der Herren Bischof, Brändli und Girod so verlangt. Der entsprechende Bericht wird Ihnen fristgerecht vorgelegt werden.

Der Bundesrat stellt die Personenfreizügigkeit nicht infrage; diese wurde auch von der Bevölkerung mehrfach gestützt. Er ist aber bereit, zusätzliche Massnahmen zu prüfen, gerade auch im Bereich der flankierenden Massnahmen. Die Wirksamkeit dieser Massnahmen soll noch verbessert werden. Ich kann hier vielleicht dazu sagen: Es wurde die Frage nach dem Stand der Arbeiten der tripartiten Kommission gestellt. Diese Kommission macht sich Gedanken, wie wir die Kontrollen im Rahmen der flankierenden Massnahmen und im Rahmen des Entsendegesetzes verbessern können. Ich kann Ihnen heute so viel dazu sagen: Um Massnahmen zu finden und zu beschliessen, müssen sich die drei beteiligten Partner finden, und das ist nicht immer so einfach. Aber Sie wissen, der Bundesrat hat am letzten Freitag auf Antrag des EVD bereits eine Vernehmlassungsvorlage verabschiedet, um die Probleme im Zusammenhang mit den Selbstständigerwerbenden zu beheben. Sie werden in Kürze darüber befinden können.

Ich komme zum Themenkomplex der Zuwanderung aus Drittstaaten. Man kann davon ausgehen, dass sich die Politik für die Zulassung von Drittstaatenangehörigen weitgehend bewährt hat. Die Kontingentspolitik orientiert sich am Bedarf des Arbeitsmarktes. Übrigens habe ich da eine interessante Erfahrung gemacht: Als der Bundesrat im letzten Frühling erneut Kontingente für die Drittstaaten festlegen musste, wurde ich auch in diesem Saal mehrfach aufgefordert, mehr und grössere Kontingente zuzulassen. Auch die Kantone haben interveniert. Wenn wir auf der einen Seite die Bedürfnisse des Arbeitsmarktes decken sollen und auf der anderen Seite die Ängste der Bevölkerung ernst nehmen wollen, sind wir in einem Dilemma. Dafür gibt es aus Sicht des Bundesrates nur eine Politik: die Integrationspolitik. Die Integrationspolitik als Querschnittspolitik kann uns helfen, die Konflikte, die mit der Zuwanderung verbunden sind, zu entschärfen.

Wir bezahlen heute für die Versäumnisse der Integrationspolitik der letzten Jahre und Jahrzehnte. Wir bezahlen einen hohen Preis. Der Bundesrat ist jetzt bereit, die Integrationspolitik zu stärken, und wir hoffen auf Ihre Unterstützung, denn die Integration ist eine der wichtigsten Investitionen für die Zukunft unseres Landes. Wir werden Ihnen in Kürze einen Integrationsplan vorlegen, der zusammen mit den Kantonen, den Gemeinden und den Städten erarbeitet wurde. Integration findet in den Gemeinden, in den Kantonen, in den Schulen und am Arbeitsmarkt statt. Wenn wir die Integration verbessern wollen, müssen wir diese Arbeit deshalb zusammen mit den Kantonen, den Gemeinden und den Städten machen. Wir wollen die Integration verbindlicher regeln, im Sinne einer Forderungs-, aber auch im Sinne einer Förderpolitik. Wenn uns das gelingt und wenn wir uns hier finden können, werden wir einen wichtigen Beitrag für das friedliche Zusammenleben in unserem Land leisten.

Ich komme zur Asylpolitik. Es ist eigentlich bemerkenswert, dass gerade bei dem Thema, bei dem man meinen könnte, dass die Wogen am höchsten gingen und die Uneinigkeit auch innerhalb des Parlamentes am grössten sei, nämlich bei der Asylpolitik, in Bezug auf Verbesserungen und Massnahmen weitgehend Einigkeit herrscht. Das habe ich schon in der Staatspolitischen Kommission des Ständerates festgestellt. Diese hatte uns damit beauftragt, einen Bericht vorzulegen und Massnahmen zur Beschleunigung vorzustellen. Dieser Bericht und die entsprechenden Massnahmen wurden in der ständerätlichen Kommission einstimmig verabschiedet.

Der Bundesrat ist damit beauftragt worden, eine grundlegende Reform der Asylpolitik vorzubereiten, indem die Verfahren massiv verkürzt werden, eine örtliche und zeitliche Zusammenlegung der Verfahren erfolgt und gleichzeitig ein professioneller und umfassender Rechtsschutz festgelegt wird. Das ist kein Widerspruch; ein umfassender [PAGE 1720] Rechtsschutz und beschleunigte Verfahren gehören zusammen. Es kann beim Bundesverwaltungsgericht nur dann eingefordert werden, dass es innerhalb weniger Tage oder Wochen entscheidet, wenn die Grundlagen für den Entscheid von guter Qualität sind, wenn sie also professionell aufgearbeitet sind. Deshalb bedingen sich ein guter und umfassender Rechtsschutz und massiv beschleunigte Verfahren. Wir werden diese Reform jetzt zügig an die Hand nehmen. Ich bitte Sie aber zu bedenken: Das ist eine komplexe Aufgabe, diese Aufgabe können wir nur zusammen mit den Kantonen erledigen.

Wenn wir sagen, wir legen Ende 2012 den Vernehmlassungsentwurf vor, dann zeigt das, dass wir die Sache jetzt rasch anpacken. Ich bitte Sie, die nötige Geduld aufzubringen, weil wir diese Reform nur zusammen mit den Kantonen machen können. Wir sind auf die Unterstützung der Kantone angewiesen. Die Asylpolitik ist eine Verbundaufgabe von Bund, Kantonen, Gemeinden und Städten; darauf muss ich Sie immer wieder aufmerksam machen. Wir können diese Veränderungen nur gemeinsam angehen. Deshalb werden wir für diese Arbeit auf die Unterstützung der Kantone angewiesen sein, insbesondere wenn es um die Suche von zusätzlichen Unterkünften geht.

Es ist aber nicht so, dass wir in der Zwischenzeit nichts tun würden. Sie haben gesehen, dass der Bundesrat am letzten Freitag eine Zusatzbotschaft zur laufenden Asylgesetzrevision verabschiedet hat. Der Ständerat wird sofort damit beginnen, die Asylgesetzrevision zu beraten. Wir haben auch bereits Massnahmen beschlossen, die wir ohne Gesetzes- und ohne Verordnungsänderung anpacken können. Ich möchte Ihnen nur ein Beispiel nennen: Das Bundesamt für Migration hat die Dauer des Dublin-Verfahrens vom Anfang bis zum erstinstanzlichen Entscheid von 120 Tagen auf 80 Tage verkürzt. Das ist eine beträchtliche Beschleunigung, das haben wir ohne Gesetzesänderung gemacht. Wir werden weitere Massnahmen treffen, die in unserer Kompetenz liegen.

Vielleicht in diesem Zusammenhang noch eine Bemerkung zu den unbegleiteten Minderjährigen - es wurde heute die Frage gestellt -: Wir sind uns der Problematik bewusst. Wenn Minderjährige - fünfzehn-, sechzehnjährige junge Menschen - in unser Land kommen und hier ein Asylgesuch stellen, dann brauchen sie unsere spezielle Aufmerksamkeit. Ich kann Ihnen sagen, wir sind uns dessen sehr bewusst. Wir werden das zusammen mit den Kantonen tun müssen, weil auch hier die hauptsächliche Zuständigkeit bei den Kantonen ist.

Ich möchte jetzt noch etwas zum Bundesamt für Migration sagen, das auch heute Morgen mehrfach erwähnt worden ist. Es ist richtig, dass das Bundesamt für Migration in diesen letzten Jahren immer wieder und beträchtliche Veränderungen erfahren hat. Dass das für das Personal eine Herausforderung ist, ist eine Selbstverständlichkeit. Ich muss Ihnen aber sagen: Was für die Mitarbeitenden im Bundesamt für Migration viel belastender ist, sind die Dauerkritiken, die auf dieses Amt herabprasseln, die Dauerkritiken von allen Seiten.

Die Mitarbeitenden des Bundesamtes für Migration haben eine äusserst anspruchsvolle Aufgabe zu erfüllen. Sie entscheiden täglich zum Teil über Leben und Tod von Menschen, von Männern, Frauen und Kindern. Sie versuchen, diese Arbeit mit der notwendigen Sorgfalt zu machen. Ich möchte sie bei dieser Arbeit unterstützen. Ich muss Ihnen auch sagen: Es ist einfacher, das Bundesamt für Migration und die Mitarbeitenden zu kritisieren, als Asylsuchenden direkt in die Augen zu schauen und ihnen zu sagen, dass sie nicht in unserem Land bleiben können, sondern in ihr Herkunftsland zurückgehen müssen. Es ist unglaublich anspruchsvoll, auch beim Vollzug der Wegweisung, diesen Leuten in die Augen zu schauen und diese Massnahmen auch umzusetzen. Das ist anspruchsvoller, als zu kritisieren. Ich habe den allergrössten Respekt vor der Arbeit, die in diesem Amt geleistet wird, und für die Arbeit der Polizei, die bei der Wegweisung auch involviert ist. Die Betreffenden übernehmen die Verantwortung, und sie haben es verdient, dass sie von uns auch den nötigen Respekt bekommen.

Damit will ich nicht verschweigen, dass in diesem Bundesamt auch noch Handlungsbedarf besteht, dass es Probleme gibt, dass es Verbesserungsmöglichkeiten gibt und dass wir nach der Reorganisation noch nicht dort sind, wo wir sein wollen. Aber ich möchte, dass wir diese Aufgabe und diese Arbeit in Ruhe erledigen können, dass wir die Leute im BFM unterstützen und sie nicht ununterbrochen kritisieren.

Ich komme zu einem letzten Bereich, zur internationalen Migrationszusammenarbeit. Mehrere von Ihnen haben es erwähnt: Ohne Vollzug der Wegweisungen nützt die beste nationale Politik nichts. Schengen/Dublin ist gerade im Zusammenhang mit den Veränderungen in Nordafrika unter Druck geraten. Das haben aber nicht nur wir festgestellt, das haben alle Schengen- und Dublin-Mitgliedstaaten festgestellt. Deshalb wird jetzt auch innerhalb dieser Staaten intensiv über die Frage diskutiert: Wo braucht es Anpassungen? Wie können wir Frontex, die Unterstützungsorganisation, stärken? Wie können wir allenfalls überlegen, in welchen Situationen die Kontrolle der Binnengrenzen wiedereingeführt werden soll? Die Schweiz ist dabei involviert; wir haben die Möglichkeit, dort intensiv mitzudiskutieren. Sie hören auch, dass wir Veränderungsmöglichkeiten diskutieren, beispielsweise, wie wir die Schengen-Aussengrenze stärken können - Schengen ist nur so stark wie seine Aussengrenzen -, aber auch, wie wir das Dublin-System verbessern können.

Zu den Überlegungen, ob wir das Schengen- und das Dublin-Abkommen besser kündigen würden, weil heute nicht alles perfekt läuft, möchte ich gerne noch etwas sagen: Was würde es bedeuten, wenn wir das Schengen-Abkommen kündigen und die systematischen Personenkontrollen wiedereinführen würden? Bevor wir in unserem Land das Schengen-Abkommen hatten, kontrollierten wir genau 3 Prozent der Personen, die täglich unsere Grenze passierten. 97 Prozent der Personen sind vor Schengen bei der systematischen Personenkontrolle unkontrolliert in unser Land gekommen. Ich möchte hier einfach die Verhältnisse zurechtrücken. Wenn Sie die systematischen Personenkontrollen wiedereinführen wollen, riskieren Sie, dass Sie 97 Prozent der Personen unkontrolliert in unser Land lassen.

Noch eine zweite Überlegung zu Schengen: Ich nehme die Kriminalität sehr ernst, und ich nehme auch die Probleme, die damit verbunden sind, sehr ernst. Aber die Kriminalität findet heute grenzüberschreitend statt. Nur mit Schengen haben wir die Möglichkeit und die Instrumente, um die Informationen rasch auszutauschen. Jemand hat heute gesagt, das Schengen-Informationssystem funktioniere nicht perfekt. Ja, es funktioniert nicht perfekt. Wenn wir aber Schengen nicht mehr haben, dann haben wir keinen Zugang mehr zu wichtigen europäischen Datenbanken. Dann haben wir hier keine Möglichkeit mehr, die grenzüberschreitende Kriminalität auch grenzüberschreitend anzugehen. Das wäre die Folge, wenn wir Schengen kündigen würden.

Wie verhält es sich mit dem Dublin-Abkommen? Auch das Dublin-Abkommen funktioniert nicht perfekt. Aber ich sage Ihnen jetzt einmal eine Zahl: Wir haben im Jahr 2010 im Rahmen des Dublin-Abkommens 1368 Personen von der Schweiz nach Italien überstellt. Ich sage diese Zahl nur für Italien; ich komme nachher noch kurz darauf zu sprechen. In die umgekehrte Richtung, von Italien in die Schweiz, wurden 2010 gerade mal 10 Personen überstellt. Ich sage Ihnen noch die Zahlen für die beiden vergangenen Monate in diesem Jahr, für Juli und August: Aus Italien ist im Rahmen des Dublin-Abkommens keine einzige Überstellung in die Schweiz erfolgt. Die Schweiz hat hingegen im Juli 197 und im August 173 Personen nach Italien überstellt - einfach, damit Sie wissen, wie Dublin funktioniert.

Es ist aber so, dass Dublin ein Verfahren mit Fristen ist. Italien hält sich an diese Fristen, aber diese dauern zum Teil zwei Monate, und es ist so, dass Italien dann die zwei Monate auch nutzt. Ich bin mir aber bewusst, dass wir gerade mit Italien die Zusammenarbeit verbessern könnten. Ich habe deshalb letzte Woche meinen italienischen Kollegen, Herrn Maroni, besucht. Wir haben abgemacht, dass wir eine [PAGE 1721] Verbindungsperson nach Italien schicken. Das wird die Welt nicht verändern, aber die internationale Zusammenarbeit funktioniert immer so, dass man versucht, punktuell miteinander zu sprechen und zu schauen, was man verbessern kann. Wir haben bei den italienischen Behörden Offenheit gespürt und die Bereitschaft, Verbesserungen anzustreben. Mehr können wir im Moment nicht tun.

Dublin zu kündigen würde bedeuten, dass wir keine Überstellungen mehr haben. Das würde bedeuten - ich bitte Sie, sich das einmal in aller Schärfe bewusstzumachen! -, dass alle Asylsuchenden, deren Gesuch in einem anderen europäischen Land abgelehnt wurde, in die Schweiz kommen und hier noch einmal ein Asylgesuch stellen könnten. Das wären Zehntausende, wenn nicht unter Umständen Hunderttausende von Personen, die zusätzlich in der Schweiz ein Asylgesuch stellen könnten. Ich glaube, damit sollte die Diskussion über die Kündigung des Dublin-Abkommens endgültig vom Tisch sein.

Ich komme zum Schluss und möchte noch etwas in Erinnerung rufen: Diese Zuwanderungs- und Asyldebatten, die jetzt geführt werden, sind vornehmlich - ich habe es eingangs gesagt - auch durch die Veränderungen in Nordafrika ausgelöst worden. Wir haben uns zuerst alle über die Veränderungen in Nordafrika gefreut. Wir haben allen Respekt vor dem Mut dieser Personen, die für den Kampf um Demokratie und um die Freiheit zum Teil ihr Leben aufs Spiel gesetzt oder verloren haben.

Ich bitte Sie hier, diesen Aspekt nicht zu vergessen, und ich bitte Sie auch, die Relationen zu wahren. Im Mittelmeer sind in der Zwischenzeit mehr Menschen ertrunken, als jemals die Schweiz erreicht haben, um hier ein Asylgesuch zu stellen; dessen müssen wir uns bewusst sein. Und ich sage Ihnen noch eine weitere Zahl: Im Zusammenhang mit dieser Veränderung, diesen Revolten in Nordafrika, sind 500 000 Personen aus Libyen nach Tunesien geflüchtet, und es sind in der Zwischenzeit über 200 000 Personen nach Niger geflüchtet. Wenn wir über Migration sprechen, wenn wir über Asyl sprechen, dann müssen wir uns bewusst sein, dass der allergrösste Teil der Migration in den Ländern des Südens stattfindet und nicht in Europa.

Das bedeutet aber nicht, dass wir gleichzeitig die Probleme, die wir in unserem Land haben, sowie die Ängste und die Befürchtungen nicht ebenso ernst nehmen. Von den Personen, die in unser Land kommen und hier ein Asylgesuch stellen, verlangen wir, dass sie unsere Regeln respektieren, und wir setzen unsere Regeln auch durch.

Ich danke Ihnen für Ihre engagierte Debatte! Ich stehe Ihnen jetzt für Fragen zur Verfügung.