Hassler Hansjörg · Nationalrat · 2011-12-06

Wortprotokoll

Im Namen der BDP-Fraktion beantrage ich Ihnen, auf die Vorlage einzutreten und ihr auch zuzustimmen.

Die Kontrolle der Verfassungsmässigkeit von Normen erfährt durch Artikel 190 der Bundesverfassung heute eine wesentliche Einschränkung. "Bundesgesetze und Völkerrecht sind für das Bundesgericht und die anderen rechtsanwendenden Behörden massgebend", lautet er. Sie sind auch dann anzuwenden, wenn sie der Bundesverfassung widersprechen, oder mit anderen Worten: Man kann ihnen nicht durch Berufung auf die Bundesverfassung die Anwendung versagen. Das Bundesgericht kann lediglich in seiner Urteilsbegründung auf eine Verfassungswidrigkeit hinweisen, wenn es diese bei seiner Überprüfung feststellt. Das kann dann natürlich dazu führen, dass unsere Bundesverfassung auch toter Buchstabe bleibt.

Nach jahrelangen Diskussionen, vertieften Abklärungen, einem Vernehmlassungsverfahren und eingehenden Beratungen beantragt unsere Kommission nun, Artikel 190 der Bundesverfassung aufzuheben. Die dort verankerte Beschränkung der Normenkontrolle für Bundesgesetze soll wegfallen. Diese könnten dann, wie Verordnungen des Bundes oder kantonale Erlasse, auf ihre Vereinbarkeit mit der Bundesverfassung und dem Völkerrecht überprüft werden. Im Unterschied zu heute könnte also das Bundesgericht im Konfliktfall auch Grundrechten, die nicht durch das Völkerrecht garantiert sind, und Verfassungsbestimmungen über die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen Vorrang vor einem Bundesgesetz einräumen.

Warum haben wir überhaupt diese Situation? Diese Lücke im Grundrechtsschutz ist historisch bedingt. Lange war die grosse Mehrzahl der Gesetze kantonal. Es gab nur wenige Bundesgesetze, und diese hatten stets vor der Bundesverfassung zurückzuweichen. Auch die Grundrechte waren damals hauptsächlich durch die Kantone gewährleistet. Unterdessen hat sich das Schwergewicht der Gesetzgebung aber ganz massiv zum Bund hin verlagert. Bundesgesetze beschlagen sämtliche staatlichen Tätigkeitsbereiche. Mit der zunehmenden Übertragung von Gesetzgebungskompetenzen auf den Bund wird die Notwendigkeit der Überprüfbarkeit aber immer akuter, gibt es doch immer mehr Gesetzesbestimmungen, welche - und das ist stossend - im Widerspruch zur Bundesverfassung stehen.

In dieser Situation steht die Beschränkung einer richterlichen Überprüfung zunehmend quer in der Landschaft. Ja, das geltende Recht, also der Ausschluss der Bundesgesetze von der Verfassungsgerichtsbarkeit, schränkt den Rechtsschutz der Bürger heute viel stärker als früher ein. Zudem soll die Verfassung in der innerstaatlichen Normenhierarchie doch nach allgemeinem Verständnis auch über den Bundesgesetzen stehen. Es ist also nur konsequent, wenn der Bundesverfassung in allen Fällen der Vorrang vor einem ihr widersprechenden Bundesgesetz eingeräumt wird. Es ist unseres Erachtens schliesslich auch nicht nachzuvollziehen, dass völkerrechtlich garantierte Grundrechte die Anwendung von Bundesgesetzen im Einzelfall untersagen können, jedoch die Grundrechte unserer eigenen Bundesverfassung nicht.

Die grosse Mehrheit der Kantone, der Parteien und der Organisationen, die Staatsrechtslehre und die Gerichte befürworten denn auch die Ausdehnung der Verfassungsgerichtsbarkeit auf Bundesgesetze. Dabei stehen zwei Fragen im Zentrum: Wollen wir ein konzentriertes oder ein diffuses Überprüfungsverfahren? Soll es eine abstrakte oder eine konkrete Normenkontrolle geben?

In der Vernehmlassung wurde die Meinung, dass die Verfassungsgerichtsbarkeit auf eine konkrete Normenkontrolle zu beschränken sei, von keiner Seite grundsätzlich infrage gestellt. Die BDP teilt die Auffassung, dass die konkrete Normenkontrolle nachvollziehbar und sachgerecht ist. Diese Regelung verhindert im Übrigen auch die immer wieder angeführte Gefahr, dass politische Meinungsverschiedenheiten aus dem Gesetzgebungsverfahren des Bundes, losgelöst von einem anderen konkreten Einzelfall, vor das Bundesgericht getragen werden könnten.

In der zweiten Grundsatzfrage sprach sich in der Vernehmlassung die überwiegende Mehrheit für ein diffuses System aus. Das heisst, alle rechtsanwendenden Behörden sollen die vorfrageweise Prüfung von Bundesgesetzen vornehmen. Die BDP gibt dem diffusen System der Verfassungsgerichtsbarkeit als pragmatischer Lösung, die zudem an bestehende Erfahrungen anknüpft, ebenfalls den Vorrang; dies umso mehr, als das diffuse System in der Schweiz für die vorfrageweise Prüfung von kantonalen Erlassen und Verordnungen des Bundes seit Langem praktiziert wird und ohne technische Probleme auf die Prüfung von Bundesgesetzen ausgedehnt werden kann.

Der in der Vernehmlassung geäusserten Befürchtung, das diffuse System könnte zu einer Rechtszersplitterung führen, kann mit gesetzlichen Massnahmen begegnet werden. Da wird der Detailregelung in der Umsetzungsgesetzgebung entsprechende Beachtung zu schenken sein, wie in anderen Punkten im Übrigen auch.

Wir können uns auch einem weiteren Argument zugunsten des diffusen Systems anschliessen, dass es nämlich für die Qualität der bundesgerichtlichen Rechtsprechung wichtig ist, dass sich bereits eine Instanz mit der zu beurteilenden Frage auseinandergesetzt hat. Schliesslich entspricht das diffuse System auch unserem föderalistischen Staatsaufbau.

Ich komme zum Schluss. Die BDP hält die Verfassungsgerichtsbarkeit sowohl aus rechts- wie auch aus staatspolitischer Sicht für relevant. Ich möchte hier im Übrigen noch ausdrücklich festhalten, dass es dabei in keiner Art und Weise um einen Gegensatz zwischen Justiz und Politik geht, wie ihn die Gegner der Verfassungsgerichtsbarkeit ins Feld zu führen nicht müde werden. Es geht vielmehr darum, in unserem Staatssystem eine Lücke zu schliessen, wobei das Modell sich gegenseitig ergänzender und beschränkender Gewalten ja eben gerade auch zum Grundverständnis unserer schweizerischen Demokratie gehört.

Es geht sodann auch nicht um die Beschneidung des Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers, sondern vielmehr darum, rechtsstaatliche Korrekturen zu ermöglichen, wenn sich eine gesetzliche Regelung in einem konkreten Einzelfall als überholt, verfehlt oder stossend und darum verfassungswidrig erweist. Dies gilt umso mehr, als wir das System ja nur auf unsere Verfassung ausweiten. So wird insbesondere auch im Verhältnis zwischen Völkerrecht und Landesrecht - und das ist unseres Erachtens besonders hervorzuheben - bei der Rechtsanwendung nichts geändert.

Mit der vorgeschlagenen konkreten Normenkontrolle geht es auch nicht um die allgemeine Kontrolle von Bundesgesetzen, sondern nur um die Prüfung im konkreten Anwendungsfall.

Aus all diesen Gründen sind wir der Meinung, dass die Verfassungsgerichtsbarkeit in der vorgeschlagenen Ausgestaltung ein wesentliches Element des Rechtsstaates ist. Ihr Fehlen stellt einen Mangel dar, denn Bundesgesetze sollen gleich wie andere Erlasse im Anwendungsfall auf ihre Vereinbarkeit mit übergeordnetem Recht hin überprüft werden können. [PAGE 1922]

Die BDP-Fraktion unterstützt deshalb den Antrag der Mehrheit, Artikel 190 der Bundesverfassung und damit die Unanfechtbarkeit der Bundesgesetze aufzuheben, und bittet Sie, dies ebenfalls zu tun.