Sommaruga Simonetta · Bundesrat · 2011-12-20

Wortprotokoll

Der Bundesrat hat im März des vergangenen Jahres eine Auslegeordnung zum Verhältnis von Völkerrecht und Landesrecht vorgenommen. Der Bericht machte unter anderem eines deutlich: Gewisse Volksinitiativen können zu einem Konflikt führen, vor allem mit der Europäischen Menschenrechtskonvention und den Uno-Pakten. Das Thema bewegt nicht nur Sie, sondern auch die Bürgerinnen und Bürger, jedenfalls dann, wenn die Abstimmung zu einer konkreten Initiative ansteht oder wenn wir bei der Umsetzung auf Schwierigkeiten stossen. In der Zwischenzeit hat der Bundesrat Massnahmen untersucht, wie solche Widersprüche zwischen dem Initiativrecht und dem Völkerrecht vermieden oder zumindest entschärft werden können. Er hat zu diesem Zweck im Frühling dieses Jahres einen Zusatzbericht veröffentlicht und zwei ganz konkrete Massnahmen vorgeschlagen. Bevor ich auf diese Massnahmen eingehe, möchte ich noch drei Aspekte zum Hintergrund des Zusatzberichtes erläutern:

1. Der Bundesrat hat mit dem Zusatzbericht nicht beabsichtigt, direkt auf bestimmte Initiativen zu reagieren. Über Anliegen, wie sie beispielsweise die Verwahrungs- oder die Ausschaffungs-Initiative enthalten, könnte auch in Zukunft abgestimmt werden. Aber immerhin wären die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger mit einem erweiterten Vorprüfungsverfahren über die Folgen einer Annahme besser informiert.

2. Der Bundesrat wollte mit dem Zusatzbericht ausgewogene Vorschläge unterbereiten. Einerseits sollen die Massnahmen zwar effektiv das Verhältnis zwischen dem Initiativ- und dem Völkerrecht verbessern, andererseits ist das Initiativrecht für uns alle - für uns alle! - ein sehr wichtiges demokratisches Gut. Die Vorschläge des Bundesrates tragen diesen beiden Anliegen Rechnung. Gerade das Vorprüfungsverfahren kann die Volksrechte stärken.

3. Der Bundesrat ist sich schliesslich bewusst, dass weitere Möglichkeiten bestehen, wie man das Problem angehen könnte, doch nur schon die Vielfalt der Reaktionen und Lösungsvorschläge, die vor und nach der Publikation des Zusatzberichtes veröffentlicht wurden, zeigt, dass es eine Patentlösung kaum geben dürfte; ich glaube, es ist wichtig, dass wir das heute festhalten.

Zu den zwei vorgeschlagenen Massnahmen möchte ich mich inhaltlich nur kurz äussern: Mit der ersten Massnahme kann das heutige Vorprüfungsverfahren erweitert werden - es gibt ja schon heute ein Vorprüfungsverfahren. Neu würde die Verwaltung das Initiativkomitee noch vor der Unterschriftensammlung auf mögliche Widersprüche zum Völkerrecht aufmerksam machen.

Aufgrund der juristischen Einschätzung, die nicht verbindlich ist, kann das Initiativkomitee gegebenenfalls - wenn es das möchte - den Initiativtext anpassen. Das ist also keine Vorverurteilung, sondern ermöglicht den Dialog zwischen der Verwaltung, also der Vorprüfungsinstanz, und dem Initiativkomitee, um einen Text allenfalls anzupassen. Unangetastet bleibt - das ist wichtig - die Kompetenz der Bundesversammlung, auch weiterhin über die Gültigkeit von zustande gekommenen Volksinitiativen zu entscheiden. Von einer Schwächung der Bundesversammlung kann also nicht die Rede sein. Schliesslich würde das Ergebnis der Vorprüfung auf den Unterschriftenbögen vermerkt; das ist eine Dienstleistung für die Initiantinnen und Initianten und eine Entscheidhilfe für die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger.

Der Ständerat erwartet vom Bundesrat nun eine konkrete Gesetzesvorlage zur erweiterten Vorprüfung und hat deshalb die Kommissionsmotion 11.3751 angenommen.

Bei einer Umsetzung der zweiten Massnahme, die Ihnen der Bundesrat vorschlägt, müssten künftig Initiativen für ungültig erklärt werden, wenn sie den sogenannten Kerngehalten der Grundrechte widersprechen. Wieso diese Kerngehalte als zusätzliches Kriterium für eine Ungültigerklärung?

1. Es handelt sich um Grundwerte, welche die Bundesverfassung bereits kennt und welche schon heute den Gesetzgeber binden. Diese wurden ja auch von Volk und Ständen angenommen. Wir haben hiermit eine Basis, auf die wir uns stützen können und die demokratisch stark legitimiert ist.

2. Warum haben wir diese grundrechtlichen Kerngehalte als zusätzliches Kriterium vorgeschlagen? Wir haben dies, weil es sich dabei um einen etablierten Rechtsbegriff handelt, mit dem die Behörden, die ihn anwenden müssen, auch umgehen können. Das ist wichtig.

3. Unter diesem Punkt schlage ich einen Bogen zur eingangs erwähnten Ausgewogenheit: Das Initiativrecht wird nur ganz am Rande berührt, nämlich dort, wo es dazu [PAGE 2168] beitragen könnte, zentrale und über Jahrzehnte errungene Werte unserer Verfassung, eben diese Kerngehalte, infrage zu stellen.

Der Ständerat hat inhaltlich noch nicht vertieft über diese zweite Massnahme diskutiert. Ihre Staatspolitische Kommission möchte den Bundesrat beauftragen, eine Vorlage zu den beiden Massnahmen auszuarbeiten, also eine Gesetzesvorlage zur Einführung der materiellen Vorprüfung und eine Verfassungsvorlage zur Erweiterung der Ungültigkeitsgründe.

Für den Bundesrat kann beides Sinn machen, entweder eine Vorlage nur zur materiellen Vorprüfung oder eine Vorlage auch zur Erweiterung von Ungültigkeitsgründen. Allerdings möchte ich abschliessend betonen, dass selbst die Umsetzung beider Massnahmen das Auftreten von Konflikten zwischen dem Völkerrecht und dem Initiativrecht auch in Zukunft nicht vollständig verhindern kann. Das ist letztlich die Konsequenz der grossen Bedeutung, die wir den Volksrechten beimessen, und das ist auch richtig so.