Christen Yves · Nationalrat · 2004-03-10

Wortprotokoll

Dans ma partie introductive, je traiterai d'un bref historique que ne reprendra pas le rapporteur de langue allemande qui développera des considérations plus politiques de la commission. Nous nous sommes ainsi partagé la tâche.

L'idée d'améliorer la conduite du gouvernement et de l'administration ne date pas d'aujourd'hui. Les premières discussions eurent lieu dans les années 1960 et donnèrent lieu à deux rapports d'experts de Messieurs Hongler et Huber en 1967 et en 1971. Ils restèrent sans suite. C'est à partir de 1990 que le Conseil fédéral et le Parlement ont ressenti la nécessité de faire avancer les choses et ont mis en chantier des réformes de fond. L'initiative est venue des deux côtés, du Conseil fédéral d'une part, qui a créé en 1990 un groupe de travail "Structure de direction de la Confédération", et du [PAGE 271] Parlement d'autre part, qui a traité entre 1990 et 1992 les initiatives parlementaires des conseillers nationaux Vollmer (90.249) - encore parmi nous -, Jaeger (91.428), et du conseiller aux Etats Rhinow (90.231).

La réforme du gouvernement devait, selon le Conseil fédéral, se réaliser en deux étapes: une première phase au niveau législatif dans le cadre du droit constitutionnel en vigueur, et une deuxième phase comprenant des réformes plus profondes, qui ne devait être entamée qu'au vu des expériences faites lors de la première phase.

Le Conseil fédéral a présenté son message sur la loi sur l'organisation du gouvernement et de l'administration (LOGA) en 1993. Celle-ci prévoyait entre autres innovations la mise en place de secrétaires d'Etat. Le Parlement l'a adoptée en 1995 et, appelé à se prononcer suite à un référendum, le peuple a rejeté cette loi assez nettement le 9 juin 1996. Le Parlement ayant adopté, le 21 mars 1997, une version simplifiée de la LOGA, sans secrétaires d'Etat, le Conseil fédéral, à l'instigation de nouvelles initiatives parlementaires, a décidé de s'atteler à la deuxième phase des réformes. C'est celle-ci qu'il s'agit maintenant de débattre.

J'ajoute qu'entre-temps, la réforme du Parlement s'est faite tant sur le plan constitutionnel, avec la réforme de la Constitution fédérale de 1999, que sur le plan législatif, avec la nouvelle loi sur le Parlement adoptée l'année dernière.

Le message qui vous est soumis résulte des nombreux travaux du Conseil fédéral depuis 1997, de sa délégation pour la conduite du projet, et du groupe de travail interdépartemental "Réforme de la direction de l'Etat". Le projet propose initialement deux variantes de réformes. Pour renforcer le gouvernement collégial, l'une prévoit le renforcement de la présidence de la Confédération, l'autre un gouvernement à deux niveaux, avec des ministres délégués. C'est sur la base de cette dernière variante que le Conseil fédéral a poursuivi ses travaux et présenté son message.

La Commission des institutions politiques du Conseil des Etats a procédé, au cours de nombreuses séances, à l'examen préalable des propositions de réforme, qu'elle a profondément remaniées. Elle a présenté au plénum une proposition de majorité, le modèle dit des "ministres suppléants" et trois propositions de minorité: modèle à neuf membres, modèle de ministres délégués, et modèle "suppléants" allégé. La commission du Conseil des Etats s'est également prononcée en faveur d'un renforcement de la présidence de la Confédération, en particulier pour une prolongation de la durée du mandat à deux ans, avec une possibilité de réélection.

Au vote en plénum, il y a presque exactement une année, le Conseil des Etats n'a pas suivi le projet du Conseil fédéral mais les propositions de la minorité de sa commission, et a tranché nettement en faveur de l'extension du collège gouvernemental à neuf membres. Par ailleurs, le Conseil des Etats s'est prononcé également, contre l'avis de Madame Metzler, la conseillère fédérale qui s'occupait du dossier, très nettement en faveur de la prolongation de la présidence à deux ans.

La commission de votre conseil a débattu cette réforme lors de sa première séance de la législature dans sa nouvelle composition. Elle a entendu Monsieur Blocher, conseiller fédéral, qui n'a pas pu prendre position au nom du Conseil fédéral, celui-ci ne l'ayant pas débattue dans sa nouvelle formule. La commission s'est trouvée rapidement plongée dans la perplexité: d'une part, la décision du Conseil des Etats, quoique assez nette, n'a pas été précédée d'un large débat au sein des groupes politiques, et d'autre part, le Conseil fédéral ne s'est pas exprimé clairement, suite à cette décision contraire à son projet, pas plus dans sa formule d'avant le 10 décembre que dans sa composition actuelle.

Certains membres de la commission seraient prêts à accepter la décision du Conseil des Etats en faveur d'un Conseil fédéral à neuf membres, mais la question se pose de savoir si le principe de concordance reste praticable avec l'extension du collège. Pour répondre à cette question, il paraît nécessaire de faire l'expérience de la concordance au sein du gouvernement actuel dans sa nouvelle formule. S'il devait s'avérer que le Conseil fédéral sacrifie lui aussi la collégialité sur l'autel de la bipolarisation, il ne fonctionnerait pas mieux à neuf membres qu'à sept.

Le rapporteur de langue allemande, Monsieur Andreas Gross, développera les analyses de la commission sur ce thème. La commission a essayé de savoir qui, durant les longs travaux de ce chantier, avait été le moteur de la réforme: le Conseil fédéral ou le Parlement, ou les deux à la fois? La commission n'a pas trouvé de réponse claire à cette question. Monsieur Luzius Mader, qui a conduit les travaux, a eu cette belle formule: "Der Vater dieser Vorlage ist das Parlament, die Mutter ist der Bundesrat, und ich hatte die undankbare Aufgabe, in der letzten Phase dieser fünfzehn Jahre eine Hebammenfunktion zu übernehmen." Vous aurez à décider tout à l'heure si vous voulez prolonger ou non le temps de gestation.

La commission a donc constaté, à la lecture des procès-verbaux, à l'audition de Monsieur Mader et du conseiller fédéral Blocher, mais aussi lors de discussions informelles de ses membres avec des conseillers fédéraux, que l'enthousiasme pour cette réforme était allé decrescendo au cours des ans et que, sans faire injure aux sénateurs, certains d'entre eux avaient un sentiment de malaise. Après ces années de travail et d'expertise, la commission ne pouvait donc pas, sous le prétexte des changements politiques intervenus dans ce pays depuis le 19 octobre, refuser l'entrée en matière comme certains étaient tentés de le proposer. Elle aurait pu interrompre les travaux et demander au Conseil fédéral un rapport complémentaire explicitant une prise de position suite au débat du Conseil des Etats de mars 2003 et à la lumière de la nouvelle donne politique.

La commission a finalement décidé de renvoyer le projet au Conseil fédéral en y apportant sa propre analyse: le Conseil fédéral a besoin de renforcer sa direction politique et de procéder, en vue de l'assainissement des finances, à une réforme de fond de l'administration. C'est pourquoi elle demande au Conseil fédéral de faire de nouvelles propositions visant à renforcer la direction politique, à décharger le collège des tâches administratives et à accroître l'efficacité de l'administration.

La commission a donc adopté à l'unanimité la proposition Engelberger qui fait la synthèse de plusieurs propositions déposées par des membres de la commission de tous bords politiques. Nous vous proposons de vous y rallier.

Quant aux deux propositions de Messieurs Maitre et Zisyadis, nous aurons l'occasion d'en reparler lorsqu'ils se seront exprimés.