Cramer Robert · Ständerat · 2012-11-27

Wortprotokoll

Le problème de la réforme de l'Etat, du gouvernement, est une question qui préoccupe notre Parlement depuis plusieurs années et cela explique qu'il y ait un relatif désintérêt dans cette salle. En réfléchissant à mon intervention, j'ai essayé de retracer depuis quand - si tant est que l'on puisse trouver une date - cette question nous préoccupe. On pourrait évidemment prendre comme point de référence les indications qui figurent dans le message additionnel. On constate que cet objet porte le numéro 01.080, puisque c'est effectivement le 19 décembre 2001 que le Conseil fédéral a approuvé un message sur cette question. Mais en réalité, ce message de 2001 a été précédé par des réflexions qui ont traversé la fin des années 1980 et les années 1990.

Si l'on essaie de fixer des jalons, je crois qu'il faut d'abord se souvenir du très bref mandat du conseiller fédéral Rudolf Friedrich, qui a siégé du 1er janvier 1983 au 20 octobre 1984. A l'époque, ce très bref mandat avait beaucoup frappé les esprits et avait mis en évidence la charge de travail très importante que représente une fonction de conseiller fédéral.

Un autre jalon serait peut-être les années durant lesquelles Gilles Petitpierre et René Rhinow, tous deux professeurs de droit, tous deux anciens membres du Conseil des Etats, ont exercé leur fonction d'élus. C'est durant cette période de la fin des années 1980 et du début des années 1990 que ces deux grands élus aux Chambres fédérales ont, ensemble, essayé de convaincre leurs collègues de la nécessité d'une modernisation en profondeur de nos institutions.

Un troisième jalon serait probablement les débats qui ont précédé le vote sur l'entrée de la Suisse dans l'Espace économique européen, dont nous fêtons aujourd'hui le [PAGE 964] vingtième anniversaire. A cette époque, ces discussions avaient mis en évidence qu'il y avait la nécessité de renforcer le Conseil fédéral, dans la perspective des nombreuses obligations sur le plan international qui auraient pu être les siennes.

Voilà donc quelques sources - et elles ne sont certainement pas exhaustives - des réflexions sur la réforme de l'Etat. Ce qui est frappant, c'est de voir que ces préoccupations restent d'actualité. Depuis cette époque, le volume de travail qui incombe au Conseil fédéral n'a certainement pas diminué; il s'est accru. Et depuis cette époque, même si la Suisse n'a pas adhéré à l'Espace économique européen, les obligations internationales des conseillers fédéraux ont également été en s'accroissant.

Ce préambule fait, quel est l'objet de notre ordre du jour? Eh bien, il s'agit très précisément de trois projets qui ont été présentés le 19 décembre 2001 par le Conseil fédéral. A cette époque, le Conseil fédéral était parti de l'idée qu'il fallait réformer la direction de l'Etat et que la façon dont cette réforme devait s'effectuer devait tendre vers un gouvernement dit "à deux cercles", c'est-à-dire où chaque conseiller fédéral pourrait avoir la possibilité de bénéficier du soutien d'un ministre délégué rattaché à son département. C'était donc un système avec sept conseillers fédéraux et sept ministres délégués. C'est ce que l'on peut lire dans le dépliant, où le projet du 19 décembre 2001, celui des ministres délégués, prend la forme tout d'abord d'une proposition de réforme de notre Constitution, c'est le projet 1.

Le projet 2 est une loi fédérale sur la réforme de l'organisation du gouvernement qui, par la modification d'un certain nombre de législations, notamment la loi sur l'organisation du gouvernement et de l'administration, met en pratique le système de ce gouvernement dit "à deux cercles". Le troisième projet tire simplement les conséquences de cette proposition au niveau du traitement des magistrats.

Comme vous l'avez vu, le Conseil des Etats n'a pas du tout adhéré à ce projet. Lors de sa séance du 4 mars 2003, il a profondément modifié le projet du Conseil fédéral en s'éloignant de la direction d'un "gouvernement à deux cercles" pour prévoir une alternative, soit faire passer le nombre de conseillers fédéraux de sept à neuf. C'est ainsi que le projet 1 et le projet 2 sont modifiés en ce sens. Quant au projet 3, très logiquement, le Conseil des Etats, le 4 mars 2003, a proposé de ne pas entrer en matière puisque, dès l'instant où il n'y avait pas de ministres délégués, il n'y avait pas lieu non plus de prévoir leur traitement.

Le 10 mars 2004, le Conseil national s'est exprimé sur ces trois projets, en proposant le renvoi au Conseil fédéral, avec un triple objectif: renforcer la direction politique; décharger le Conseil fédéral de ses tâches administratives; accroître l'efficacité de l'administration. Notre conseil, au mois de juin 2004, s'est rallié à cette décision du Conseil national, dans la mesure où cette décision n'excluait pas la possibilité d'un gouvernement passant de sept à neuf membres.

Nous avons eu l'occasion, lors de notre session d'été 2012, de discuter de la façon dont le Conseil fédéral a mis en oeuvre le mandat qui lui a été donné par les Chambres fédérales. Je ne vais pas revenir sur l'intervention que j'ai faite le 7 juin 2012, qui exprimait le fait que le Conseil fédéral a interprété le mandat qui lui était donné de la façon la plus modeste possible et que c'est finalement suite à un certain nombre de pressions qu'il en est arrivé à soumettre les projets qui figurent à la fin de son message additionnel, à savoir les projets A, B et C.

Je rappelle que le projet C du message complémentaire du Conseil fédéral est devenu le projet 2 du projet que nous examinons et que celui-ci a été traité par notre conseil et par le Conseil national. C'est un projet qui vise à améliorer au quotidien le fonctionnement du Conseil fédéral par l'inscription dans la loi d'un certain nombre de règles visant à favoriser la transversalité et la collégialité.

Le Conseil national a estimé, suite au message additionnel, que le sujet était épuisé, qu'il n'y avait pas lieu d'aller plus loin. C'est ainsi que, le 10 septembre 2012, il a décidé de classer les projets 1 à 3 qui nous sont soumis, estimant que la miniréforme qui faisait l'objet du message complémentaire du Conseil fédéral du 13 octobre 2010 était satisfaisante et que la question de l'augmentation du nombre de conseillers fédéraux de sept à neuf ne se posait plus.

Ce n'est pas l'avis de la majorité de la commission pour les projets 1 et 2. Tout d'abord, plusieurs membres de la commission constatent que la question de la réforme du gouvernement ne peut pas être enterrée. C'est en réalité une question récurrente, et, à cet égard, je crois que nous devons mentionner l'initiative populaire fédérale "Election du Conseil fédéral par le peuple", qui a abouti et qui prévoit, comme l'indique son titre, que dorénavant le Conseil fédéral soit élu par le peuple. Cela montre bien l'actualité d'une réflexion sur le fonctionnement du Conseil fédéral. A cela s'ajoutent, et notre commission en est saisie, plusieurs initiatives cantonales, notamment deux initiatives du canton du Tessin, qui proposent que nous nous repenchions sur le problème du nombre de conseillers fédéraux et sur celui de la composition du Conseil fédéral. Il y a encore d'autres choses, comme des pétitions, dont notre commission a eu à connaître.

Il y a ainsi, pour la majorité de notre commission, la nécessité de continuer la réflexion et donc, de ne pas accepter l'idée de classer l'objet. A cela s'ajoute qu'un Conseil fédéral à neuf membres permettrait de résoudre toute une série de questions qui se posent actuellement.

La première de ces questions est celle de l'équilibre linguistique dans notre pays. On constate que depuis beaucoup trop d'années, le canton du Tessin et, de façon générale - car on ne parle pas l'italien que dans le canton du Tessin -, la minorité italophone de notre pays n'est plus du tout représentée au Conseil fédéral. Faire passer le Conseil fédéral de sept à neuf membres permettrait beaucoup plus aisément de garantir un siège à nos compatriotes qui parlent italien.

Par ailleurs, la charge de travail des conseillers fédéraux va toujours en s'accroissant et j'y vois deux raisons: premièrement, les tâches dévolues à l'Etat fédéral sont de plus en plus nombreuses, de plus en plus techniques et de plus en plus complexes. Il y a donc objectivement une augmentation de la charge de travail due à une concentration des compétences; on peut le regretter, mais c'est un fait. Et puis, la deuxième raison est le rôle de plus en plus important que jouent les relations internationales pour la Suisse, et ceci dans tous les domaines. Cela aussi accroît la charge de travail pour les conseillers fédéraux.

Voilà en somme les arguments de la majorité. Bien sûr, il faut citer également les arguments de la minorité. Aux yeux de la minorité de la commission, il y a deux ou trois considérations qui s'opposent à ce que nous allions plus loin. La première considération est assez pragmatique: elle consiste à dire que si cela fait plus de dix ans que nous sommes en train de travailler sur cet objet, il faut admettre qu'il n'y a peut-être pas de solution. Après dix ans de travail, on doit considérer que, si l'on n'a toujours pas trouvé la bonne solution, c'est qu'il faut s'arrêter là.

Mis à part cela, un gouvernement avec un petit nombre de conseillers fédéraux a également un certain nombre d'avantages. L'avantage, c'est bien sûr de favoriser la transmission des informations, c'est de favoriser la collégialité, et tout cela n'est pas négligeable; à quoi s'ajoute que, finalement, quant à la critique du manque de représentation de la minorité italophone, eh bien ce reproche est avant tout un reproche que l'Assemblée fédérale peut s'adresser à elle-même puisque c'est elle qui élit les conseillers fédéraux: nous sommes parfaitement libres d'élire des personnes qui parlent italien.

Le Conseil fédéral, pour sa part, a surtout insisté sur la nécessité que le collège gouvernemental parle d'une seule voix et sur le fait qu'il n'est pas la conjugaison de sept départements, mais qu'il doit véritablement représenter le gouvernement, chacun de ses membres étant un porte-parole du groupe et que, bien que cela soit toujours possible avec neuf conseillers fédéraux, c'était moins aisé qu'avec un nombre plus réduit.

Au terme de ses travaux, votre commission a estimé, par 6 voix contre 4, qu'il fallait poursuivre les travaux concernant [PAGE 965] la réforme de l'Etat et qu'il fallait les poursuivre dans le sens de la décision de notre conseil du 4 mars 2003, c'est-à-dire ne pas classer les projets 1 et 2 et bien sûr classer le projet 3.

J'ajoute encore en conclusion à ce rapport qu'il est d'autant plus important de continuer nos travaux sur ces objets que si nous ne le faisons pas, les mêmes questions vont revenir à travers un certain nombre d'objets qui sont actuellement en suspens dans la commission - deux initiatives cantonales et deux pétitions -, mais malheureusement elles reviendront dans le cadre d'un débat qui sera moins bien cadré que celui que nous avons aujourd'hui. En effet, aujourd'hui il y a une proposition totalement concrète, la proposition du 4 mars 2003, qui a été étudiée par notre conseil et qui est prête à être renvoyée au Conseil national. C'est en ce sens que la majorité de la commission vous propose de ne pas classer les volets 1 et 2 de la réforme.