Briner Peter · Ständerat · 2009-05-28

Wortprotokoll

Unter Ziel 10, Voraussetzungen für die Zukunftsorientierung der schweizerischen Entwicklungszusammenarbeit zu schaffen, hat der Bundesrat die zukünftige Organisationsstruktur festgelegt und die im EDA angesiedelte Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit (Deza) einer umfassenden Reorganisation unterzogen. Mit dem Bericht der GPK-SR "Kohärenz und strategische Führung der Aktivitäten der Deza" von Ende 2006 hat das Parlament selbst einen Input zur Reorganisation der Deza gegeben, auch mit Vorgaben zu thematischer und geografischer Konzentration. [PAGE 382]

Nach vielen Jahren unter dem Vorgänger des heutigen Deza-Direktors war es auch vom EDA her vorgesehen, nun neue Strukturen zu schaffen und diese grosse Organisation auf die heutige Welt auszurichten. Ziele der Reorganisation sind, eine einheitliche Strategie zur Entwicklungszusammenarbeit festzulegen, die Wirksamkeit der Arbeit der Deza zu verbessern, neue Arbeitsmodalitäten und -strukturen einzuführen und die Zusammenarbeit mit dem übrigen EDA und mit anderen Verwaltungseinheiten zu verbessern. Entwicklungshilfe soll neu als Teil der schweizerischen Aussenpolitik und der schweizerischen Politik allgemein verstanden werden. Sie soll also mehr sein als lediglich das Produkt der "autonomen Republik" Deza, nämlich Teil der schweizerischen Politik.

Die Reorganisation teilt sich in Phasen auf. Phase 1 ist mit der Bildung eines neuen Organigramms abgeschlossen. Es erfolgte eine Verkleinerung der Geschäftsleitung von elf auf sieben Mitglieder. Die Deza verfügt nun über vier operative Bereiche; die thematischen Dienste wurden in die operativen Dienste eingegliedert. Ungefähr 340 Mitarbeiter erhielten ein neues Pflichtenheft. Mehr als 700 Projekte und Programme wurden angepasst und teilweise neu zugeteilt. Die vier operativen Bereiche sind: globale Entwicklungszusammenarbeit, regionale Entwicklungszusammenarbeit, humanitäre Hilfe und die Ostzusammenarbeit. Das interne Audit, die Evaluationen und der Informationsdienst wurden aus der Deza ausgegliedert und neu dem Generalsekretariat des EDA zugeteilt. Damit kann die Deza nicht mehr selber informieren. Das wird jetzt im Rahmen des EDA getan. Wir begrüssen dies, und dies war auch von der GPK vorgeschlagen worden. Die Führung der Informatik und der Übersetzungsdienste wurde in die Direktion für Ressourcen und Aussennetz ausgegliedert.

Seit Oktober 2008 läuft Phase 2 der Reorganisation. Hier geht es um die Dezentralisierung der Ressourcen und die Kompetenzen auf dem Feld. Die Verantwortlichkeiten der Büros vor Ort, der sogenannten Kooperationsbüros, sollen gestärkt werden. Das ist eine organisatorische und führungsmässige Herausforderung.

Die Reorganisation dieser grossen Organisation ging sehr schnell voran. Es wurde ein "top-down approach" gewählt. Man wollte von oben etwas verändern, und man wusste auch, was man machen wollte. Dazu zog man das Personal zusammen, erklärte ihm, was man vorhatte, und es hiess, das sei bei diesem erst noch gut angekommen. Wichtig war, dass das Personal mit einbezogen wurde, eine klare Kommunikation herrschte und man auch mit Bedacht eine schnelle Umsetzung anstrebte. Besonders heikel wird eine Reorganisation dann, wenn Stellen in eine andere Organisation ausgegliedert werden müssen, zum Beispiel von der Deza neu ins Generalsekretariat. Die betroffenen Mitarbeiter mussten sich praktisch neu bewerben, um der Projektorganisation freie Bahn zu gewährleisten. Das ist für eine öffentliche Verwaltung recht ungewöhnlich. Eine Belastung für die Mitarbeitenden war auch, dass die Reorganisation neben der laufenden Projektarbeit geleistet werden musste. Dabei bewährte sich das mittlere Kader besonders stark.

Gewisse Mitarbeitende verbinden mit dieser Neuorganisation die Angst, dass die Entwicklungsarbeit von der Politik instrumentalisiert werden könnte. Das muss auch uns Politikern bewusst werden. Diese Ängste sind deshalb nicht unbegründet, weil die Deza bislang eine Art Eigenleben geführt hat, das sich der Politik, auch jener des EDA, ein Stück weit entzogen hat. Die Leute spüren, dass hier nicht nur das Organigramm geändert worden ist, sondern dass auch die Einbindung der Entwicklungszusammenarbeit in die Politik gefördert werden soll. Kritik kam auch von Aussenstehenden, auch von Organisationen, die infolge der neuen Ausrichtung mit weniger Mandaten rechnen müssen. Das ist in Kauf zu nehmen und ist letztlich auch nicht ungewollt.

Die Reorganisation wurde durch ein gutes Projektmanagement möglich. Bei aller Härte sahen die Leute den Sinn ein. Der Erfolg war offenbar deshalb entsprechend gross, weil sich die Departementsvorsteherin, der Deza-Direktor und das Kader sehr entschlossen für diese Reform einsetzten. Solches war ja sonst in der Verwaltungsreform in keiner Weise feststellbar. Deshalb denke ich, dass man nun auf gutem Wege ist, Phase 2 und dann auch Phase 3 abzuschliessen und damit die Entwicklungszusammenarbeit an das neue internationale Umfeld anzupassen, die Deza wirksam und effizient zu gestalten und mit der schweizerischen Aussenpolitik zu koordinieren.

Die GPK befasste sich im Berichtsjahr auch mit dem Einsatz von verwaltungsexternen Vermittlern durch das EDA. Anlass dazu gab die Vermittlung durch Herrn Professor Gontard in Kolumbien. Dem EDA wurde eine Reihe von Fragen unterbreitet. Die erhaltenen Antworten waren interessant, aber in den entscheidenden Teilen nicht konkret. Wir wissen jetzt zum Beispiel, dass die Schweiz in den letzten Jahren in insgesamt dreizehn Mediationen involviert war; gegenwärtig sind fünf derartige Verfahren hängig: in Armenien/Türkei, in Burundi, in Iran, in Nepal und im Gebiet von Sudan/Darfur. Nicht klar beantwortet wurde die Frage, wer genau über den Einsatz eines externen Mediators entscheide. In der Antwort ist von einem breiten Konsultationsprozess die Rede. Es wird aber nicht gesagt, wo der Entscheid letztlich gefällt wird.

Unklar bleibt auch die Rolle des Bundesrates. Wird er nur informiert, oder fällt er die Entscheide? Wie intensiv wurde er im Fall Kolumbien, der ja zu einem politischen Fall wurde, auf dem Laufenden gehalten? Nach welchen Kriterien wird die Arbeit eines externen Mediators beurteilt? Bei der Beratung des Geschäftsberichtes des Bundesrates mit der Vorsteherin des EDA konnten die offenen Fragen wie folgt geklärt werden: Der Bundesrat fällt keine Entscheide, hingegen wird er immer informiert. So wurde er auch im Fall Kolumbien ständig auf dem Laufenden gehalten. Entscheide über den Einsatz externer Vermittler werden auf Stufe Departement gefällt. Eine starke Position hat dabei die Politische Abteilung IV. Die Evaluation über solche Einsätze richtet sich nach den Regeln anderer diplomatischer Missionen.

Klar ist, dass es sich hier um einen sensiblen Bereich handelt, der auch in Bezug auf Öffentlichkeit mit Augenmass behandelt werden muss. Es handelt sich um eine aussergewöhnliche Tätigkeit des Bundes, mit einer überschaubaren Zahl der Fälle.

Beim VBS haben wir uns mit Ziel 1, der Weiterentwicklung des Departementes zum Sicherheitsdepartement, befasst. Dieses Ziel wird erstaunlicherweise als "teilweise realisiert" bezeichnet. Es heisst: "Lösungen betreffend die Schaffung eines Sicherheitsdepartmentes sind gefunden; der Bundesrat hat über das weitere Vorgehen entschieden. Die im Zuge der Bildung des Sicherheitsdepartementes gemäss den Beschlüssen des Bundesrates erforderliche Anpassung der Organisation des Departementes ist vollständig abgeschlossen; die strategischen Grundlagen sind angepasst und auf die Weiterentwicklung des Departementes abgestimmt." Ich persönlich kann gut leben mit dem Entscheid des Bundesrates, aber das Ziel, ein Sicherheitsdepartement, als "teilweise realisiert" zu bezeichnen ist reichlich euphemistisch - es ist schlicht überhaupt nicht realisiert. Neben der Integration des DAP ins VBS sind nach dem Willen des Bundesrates keine weiteren Zusammenführungen mehr geplant, auch nicht die des Grenzwachtkorps. Dagegen scheint der Departementsvorsteher der Koordination mit den Sicherheitskräften der Kantone eine neue Bedeutung zukommen zu lassen. Diesen pragmatischen Ansatz erachte ich als sehr sinnvoll.

Besser koordiniert werden sollen die Blaulichtorganisationen der Kantone. Das betrifft die Polizei, die Polizeikonkordate, die kantonalen Führungsstäbe, die Zivilschutzorganisationen, den Bevölkerungsschutz und die Organe des Bundes. Es soll hier Vorsorgepläne geben. Aber wie die Zusammenarbeit dann tatsächlich spielt, das sei, so hiess es, in der Praxis oft noch unklar. Die Frage, wer wann die Führung übernimmt, muss geklärt sein. Eine enge Zusammenarbeit besteht auch mit der Konferenz der kantonalen Justiz- und Polizeidirektoren und mit der Konferenz der kantonalen Militär- und Zivilschutzdirektoren. Auch diese Gremien selbst wünschen, dass diese Fragen beantwortet werden und die Rolle der Armee definiert ist. Im Grundsatz gilt hier das [PAGE 383] Subsidiaritätsprinzip, wonach die Führung primär bei den zivilen Kräften liegt. Die Bundesmittel werden dann allenfalls subsidiär zugewiesen.

Fazit: Auch wenn sich auf absehbare Zeit kein umfassendes Sicherheitsdepartement, wie es sich zahlreiche Parlamentarier vorgestellt haben, am Horizont abzeichnet, so scheint die verstärkte vertikale Zusammenarbeit zwischen Bund und Kantonen und die Koordination mit den Kantonen und ihren Sicherheitsressourcen praxisnah. Das entspricht meines Erachtens einer realistischen, aktuellen Lagebeurteilung des VBS.