Leuthard Doris · Bundesrat · 2013-03-07

Wortprotokoll

Ich möchte mich zuerst für diese fundierte Diskussion bedanken. Ich glaube, es ist einerseits zutage getreten, dass sehr viele dieses Dossier gut kennen. Natürlich kamen andererseits auch die regionalen Befindlichkeiten, obwohl es hier um den Staatsvertrag geht, zum Ausdruck. Das ist auch legitim und zeigt, dass dieser Vertrag eben tatsächlich mehrere Dimensionen hat.

Wenn man die heutige Situation beurteilen will, muss man immer auch einen Blick in die Vergangenheit werfen. Der Flughafen Zürich wurde 1951 konzessionierter Landesflughafen. 1951 war rund um den Flughafen grüne Wiese und war die Zahl der Flugbewegungen sehr klein. Seither, in diesen sechzig Jahren, hat sich die Situation natürlich komplett verändert. Rund um den Flughafen sind heute stark bevölkerte Gemeindegebiete entstanden. Man hat niemanden gezwungen, dorthin zu ziehen; aber man lebt dort, es ist offenbar attraktiv, und man hat in diesen Gemeinden weiterhin ein starkes Bevölkerungswachstum. Die Gemeinden möchten auch weiterhin einzonen, möchten dort weitere Menschen ansiedeln, obschon das Gebiet bereits massiv lärmbelastet ist. Auch heute, ohne Zwang, ist das so, das ist einfach eine Entwicklung.

In dieser Hinsicht steht natürlich auch der Flughafen Zürich vor einer völlig anderen Ausgangslage als noch vor sechzig Jahren. Wir hatten schon damals mit der Pistensituation ein sehr komplexes Gebilde, das sich natürlich im Laufe der Jahre mit der Zunahme an Flugbewegungen als noch mehr als komplex herausgestellt hat. Dass der Flughafen Zürich heute sicher betrieben werden kann und wir - Gott sei Dank - in den letzten Jahren von einem grösseren Unfall verschont geblieben sind, ist einerseits auf die Leistungen der Lotsen und andererseits auf das Können der Piloten zurückzuführen. Dennoch muss dem Sicherheitsaspekt immer mehr Beachtung geschenkt werden. Wenn etwas passieren würde, würden Sie all die Lärmbedenken als sekundär oder [PAGE 69] tertiär beurteilen. Das muss heute wirklich klar gesagt werden: Ein sicherer Flughafen ist das Zentrale für die Zukunft. Der Bundesrat misst - bei allem Verständnis für den Lärm - dem Aspekt der Sicherheit sehr grosse Bedeutung zu, wobei die vielen, jahrelangen Diskussionen nur zum Lärm diesen Aspekt in den Hintergrund rücken lassen.

Es geht auch um eine Geschichte mit Deutschland, das - es wurde gesagt - dann auch gewisse Abkommen kündigte, weil es das Gefühl hatte, während Jahren nicht genügend angehört und von der Mitwirkung ausgeschlossen worden zu sein. Diese Befindlichkeit ist zu akzeptieren, auch wenn auf der anderen Seite die noch vom damaligen Bundespräsidenten Couchepin und von Frau Bundeskanzlerin Merkel in Auftrag gegebene Lärmstudie besagt, dass die Lärmbefindlichkeit, wenn sie wirklich eine massgebliche ist, dann eben aufseiten der Schweizer Bevölkerung zu suchen sei und dass diese um ein Vielfaches massiver belastet sei als die süddeutsche Bevölkerung.

Das alles nützt am Schluss nichts. Am Schluss muss man Lösungen suchen, die auf Kooperation basieren. Und hier möchte ich auf die erste Dimension des Staatsvertrages hinweisen, und das ist die internationale. Der Flughafen Zürich ist heute in einem dichtbesiedelten Umfeld, das ihm raumplanerisch starke Einschränkungen auferlegt und keine grossen Möglichkeiten gibt, durch neue Pisten und Anlagen zusätzliche, grössere Kapazitäten zu schaffen. Die Konkurrenzflughäfen Frankfurt, Amsterdam, Paris, Mailand befinden sich alle in einer ganz anderen Liga. Diese können ihre Pisten respektive ihre Flughafenkapazitäten durch Zusatzbauten relativ stark ausbauen. Das heisst: In der Tendenz hat der Flughafen Zürich eine schlechtere Wettbewerbssituation, weil er sich halt in einem gewachsenen Umfeld entwickeln muss und weil ihm bei uns die Dichte und Kleinheit der Schweiz ganz andere Zukunftsperspektiven eröffnet, als andere europäische Konkurrenzflughäfen sie haben. Deshalb müssen wir schauen, dass wir die bereits durch Pistenlage und topografische Lage eingeschränkte Entwicklungsmöglichkeit des Flughafens nicht noch zusätzlich künstlich einschränken - es sei denn, wir würden sagen, wir verabschiedeten uns als internationaler Hub. Aber das wäre schlimm für unser Land. Denn niemand bezweifelt die wirtschaftliche Bedeutung des Landesflughafens Zürich.

Wir haben die Dimension der bilateralen Beziehungen zwischen der Schweiz und Deutschland. Wir haben gemeinsame Erfahrungen, und wir müssen hier für die Zukunft auf Kooperation und Vertrauen setzen. Im Staatsvertrag haben wir vertrauensbildende Elemente, die dem Bundesrat wichtig sind, so die gemeinsame Luftverkehrskommission, wie sie schon im alten Staatsvertrag vorgesehen gewesen wäre. In dieser Kommission kann man die Umsetzung des Vertrages, die Einhaltung von dessen Bestimmungen und auch Projekte, die diese Situation betreffen, miteinander besprechen. Wir haben als weitere vertrauensbildende Massnahme auch den Einbezug der Einwohnerinnen und Einwohner in Süddeutschland bei der Planung des Flughafens. Auch hier erfolgt dies so, wie wir es unserer Bevölkerung offerieren, nämlich aufgrund der Distanzen, der Betroffenheit. Diese Massnahme ist wichtig; es ist wichtig, dass man inskünftig nicht nur regionale Aspekte in den Vordergrund stellt, sondern das Miteinander, die Bedeutung der Mobilität und auch die Bedeutung des gemeinsamen Nutzens des Flughafens. Wir wissen: Wir haben zunehmend deutsche Passagiere, Swiss ist deutsch usw. Ich glaube, es ist wichtig, dass man diese Elemente, auch die Zusammenarbeit der Flugsicherungsbehörden Deutschlands und der Schweiz, als Elemente wertet, die dem Aspekt Vertrauen und Kooperation gewidmet sind.

Es wurde von Ihnen betont, dass deshalb auch in diesem Kontext ein Staatsvertrag auf jeden Fall unilateralen Verordnungen vorzuziehen sei. Es ist unwürdig, wenn zwei Staaten mit unilateralen Massnahmen gegeneinander vorgehen. Ein Staatsvertrag auf Augenhöhe, im Respekt vor der Souveränität, ist der richtige Ansatz. Das bedingt Kompromisse. Ein Staatsvertrag hat für uns - neben diesem Miteinander auf Augenhöhe und dem respektvollen Umgang - auch den Vorteil, dass wir bis 2030 Rechtssicherheit schaffen; das ist wichtig für Investitionen, das ist wichtig für die Entwicklung, für die Transparenz. Was passiert? Was will die Bevölkerung? Was will schlussendlich auch der Kanton Zürich? Das, denke ich, sind wichtige Elemente im bilateralen Verhältnis.

Es bleibt noch die Dimension Flughafenregionen, die innerschweizerische Dimension. Sie ist nicht in diesem Staatsvertrag geregelt, weil sie nicht dorthin gehört. Wir haben die entsprechenden Fragen parallel dazu immer mit den Flughafenregionen angepackt und besprochen. Ich bin überzeugt, dass man das auch hier weiterhin mit dem kooperativen, partizipativen Ansatz regeln kann.

Ich will nicht weiter auf die Elemente des Vertrages eingehen, weil Sie diese dargelegt haben. Ich habe dazu keine Ergänzungen anzubringen. Ich möchte aber noch zu ein paar von Ihnen aufgeworfenen Fragen zurückkehren.

Kommen wir zum Aspekt Pistenausbau, zur Ertüchtigung des Ostanflugs, der von einigen von Ihnen zu Recht erwähnt wurde: Wir haben beim Flughafen drei Konzepte, die grundsätzlich möglich sind: das Nord-, das Süd- und das Ostkonzept - mehr gibt es nicht! Man kann nicht etwas Neues erfinden. Für jedes dieser drei Konzepte muss evaluiert werden - und das ist dann eben die faire, gerechte Lösung -: Was hat jedes Pistenkonzept an Kapazitätsfolgen? Was hat jedes Pistenkonzept für Sicherheitsvorteile und -nachteile? Und was bedeutet bei jedem Konzept die Lärmbetroffenheit? Es sind immer unterschiedliche Ergebnisse. Und das ist am Schluss das, was der Bundesrat unter einem fairen, gerechten innerstaatlichen Umlegungskonzept versteht, nämlich dass wir diesen drei Pfeilern genügend Aufmerksamkeit schenken und nicht einen Pfeiler mehr gewichten.

Ich habe schon gesagt, Sicherheit hat oberste Priorität. Wir haben einen Sicherheitsbericht verabschiedet. Sie konnten ihn zur Kenntnis nehmen, und man wird ihn weiter beachten. Deshalb ist auch diese Frage des Südstarts geradeaus auf den Tisch gekommen. Alle Menschen, die dort leben, bzw. der Kanton Zürich möchten das selbstverständlich nicht einmal diskutieren. Wenn man aber von Sicherheit spricht, muss man auch diese Möglichkeit transparent auf den Tisch legen, muss wissen, was sie an Sicherheit bringt. Was hat sie dafür vielleicht für Nachteile auf der Lärmseite, was bedeutet sie für die Kapazitäten des Flughafens? Das gehört zur Meinungsbildung, das gehört zur Evaluation. Was ist am Schluss eben die beste, die optimale Lösung?

Wenn wir von der Ostpistenertüchtigung reden, Frau Diener, müssen wir sehen, dass es natürlich so ist, dass auch diese Ostpiste seit Jahren so besteht, wie sie heute halt ist. Sie wurde 1976 so dimensioniert und hat heute eben eine Länge von 2500 Metern, die für viele kleinere Flugzeuge korrekt ist, ohne Probleme zu bewältigen ist. Aber für die heutigen grossen Maschinen ist das zu kurz. Jetzt können wir sagen: Okay, man setzt auf viele kleine Maschinen. Dann hat man aber mehr Bewegungen und in der Regel mehr Lärm. Die Tendenz in der Luftfahrt geht natürlich eher in Richtung grössere Maschinen. Damit kann man das Wachstum an Mobilität, das Wachstum an Passagieren nämlich besser bewältigen. Es ist ökologischer, und es macht auch Sinn aufgrund der Kapazitätsgrenzen. Insofern ist, gerade wenn man in diesem Dreischritt "Ökologie - Wirtschaftlichkeit - Lärm" denkt, eine Ertüchtigung des Pistenkonzeptes sinnvoll. Es ist sinnvoll, weil dann auch auf dieser Ostpiste grössere Maschinen landen können und weil es ein Sicherheitsgewinn ist. Piloten, die solche Maschinen landen müssen, können darüber berichten.

Wir meinen, dass man damit sogar die Lärmproblematik entschärft: Wenn man ein paar grössere statt viele kleine Flugzeuge konzeptionell allozieren kann, kann das sogar für die betroffene Bevölkerung von Vorteil sein. Gleichzeitig werden die Flugzeuge aufgrund der aviatischen Entwicklung Gott sei Dank immer leiser.

Es ist aber so, das möchte ich auch nochmals ausdrücklich bestätigen, dass darüber selbstverständlich der Kanton Zürich bzw. seine Bevölkerung entscheidet. Daran wird nichts geändert. Das sind bauliche, raumplanerische Fragen. Es ist in unserem Staat korrekterweise so, dass das aufgrund der [PAGE 70] föderalistischen Aufgabenteilung eine Angelegenheit der Zürcher Bevölkerung bleiben wird. Das ist auch richtig so. Insofern verabschieden wir ein Konzept, dessen betriebliche Umsetzung immer unter dem Vorbehalt stehen wird, dass die Zürcher Bevölkerung im Rahmen der infrage stehenden Ertüchtigungsmassnahmen für die Ostpiste, wie z. B. die Schnellabrollwege, das letzte Wort haben wird - mit allen Konsequenzen, die solche Entscheide dann für das Betriebskonzept des Flughafens haben werden. Ich glaube, gerade für die Zürcher, Ostschweizer und Aargauer Bevölkerung ist es wichtig, all diese Kenntnisse zu den Sicherheits-, Lärm- und Kapazitätsaspekten zu erlangen, damit man dort en connaissance de cause transparent über alle Elemente, auch die schwierigen, demokratisch entscheiden kann.

Herr Ständerat Stadler hat, wie die meisten von Ihnen, zu Recht nebst der Sicherheit auch die Umsetzung und den Einbezug der Betroffenen angesprochen. Ich glaube, wir haben mit den Kantonen in diesem SIL-Prozess - das ist ja dann der Umsetzungsprozess - ein sehr gutes, transparentes Einvernehmen gefunden. Es ist immer legitim, dass ein Regierungsrat die Interessen seines Kantons verteidigt. Am Ende wird ein Beschluss aber nur gelingen, wenn Kompromisse im Sinne des Ganzen - im Sinne dieses Dreibeins Sicherheit, Lärm und Kapazitäten respektive Möglichkeiten für den Flughafen - gefunden werden. Ich bin guten Mutes, dass das gelingt, aber eben nur, wenn man sich der auch schwierigen Diskussion stellt. Nur dann kann man auch vor die Bevölkerung hintreten und sagen, man habe alle Konzepte untersucht, man habe abgewogen und man sei zu einem Schluss gekommen. Ich arbeite darauf hin, dass dieser Beschluss unter den vom SIL betroffenen Kantonen einstimmig erfolgt. Das würde ausdrücken, dass man sich der Verantwortung bewusst wäre und am Schluss das Beste für das Land und für die Möglichkeiten des Landesflughafens im Auge hätte.

Es wurde betont respektive von Ihnen gesagt, dass Sie die Verkehrsdichte am Morgen und am Abend selbstverständlich im Konzept berücksichtigt haben möchten. Da möchte ich einfach nochmals klarstellen: Am Morgen wird ja Deutschland eine halbe Stunde mehr Fluglärm auf sich nehmen. Das ist von der Dichte her eine ebenso sensible Zeit wie der Abend. Ich denke, der Ansatz mit Zeitfenstern ist eigentlich ein guter Ansatz. Man sagt: Hier sind Menschen geschützt, haben Ruhefenster, und dann gibt es Fenster, von denen man halt weiss, dass es da Verkehr und Lärm gibt. Niemand zählt die Flugzeuge am Himmel, aber alle nehmen den Lärm wahr. Ich glaube, dieser Ansatz war ein guter Kompromiss, indem Deutschland einerseits akzeptiert, dass das Konzept mit den Bewegungen heute nicht mehr zeitgemäss ist, und wir halt auf der anderen Seite Deutschland mit dem Zeitfenster, gerade was den Abend betrifft, entgegenkommen.

Man muss immer auch sehen: Die letzten 14 Kilometer sind schon heute immer über schweizerischem Gebiet. Auch beim Nordanflugkonzept ist die letzte Phase immer über schweizerischem Gebiet. Daran ändert sich nichts. Allenfalls wird die Betroffenheit bei diesen Kilometern verändert. Aber es ist halt so, dass die Schweizer Bevölkerung von den letzten Anflugkilometern, auf denen der Lärm immer intensiver ist, immer betroffen ist.

Noch zur aufgeworfenen Frage zu Dübendorf: Ich gebe dazu gerne eine Meinung ab, obschon das mit diesem Vertrag wirklich nichts zu tun hat. Vielleicht drei Worte dazu: Der Flughafen Dübendorf ist heute ein Flughafen, nicht Bauland. Er ist raumplanerisch als das konzipiert, und er ist in diesem Sinne eine Reserve, die festgelegt wurde. Der Bundesrat hat entschieden, und dabei bleibt es, dass man sicher keine Kampfflugzeuge - wie das eigentlich immer noch zulässig wäre - in Dübendorf starten und landen lässt. Jetzt geht es um die Frage: Was macht man dort in der Zukunft? Wenn man den Flughafen komplett aufgibt - zivil, militärisch -, dann ist das für immer, dann hätten wir, die Verantwortlichen, für immer entschieden. Es muss also gut abgeklärt sein.

Der Bundesrat hat deshalb gesagt, er prüfe jetzt, ob eine gemischte, zivil-militärische Nutzung noch möglich ist und ob es dafür noch einen Bedarf gibt. Das gehört zur Verantwortung, die man wahrnehmen muss, wenn man darüber zu entscheiden hat, was mit diesem Flughafen passiert - nicht mehr und nicht weniger. Wir werden dann im Laufe des Verfahrens, spätestens bis im Frühling, sehen, ob es einen Bedarf und einen Betreiber gibt, ja oder nein.

Wenn sich ein solches Konzept nicht erstellen lässt, muss der Bundesrat über die Zukunft und die weitere Verwendung dieses Areals bestimmen. Auch dann hat er dieses Areal nicht dem Kanton Zürich verkauft; auch dann ist die Frage zu klären, was damit passiert. Ist es eine strategische Reserve, etwa für die Empa, für die beiden ETH oder für andere Zwecke? Oder verkauft der Bund dieses Terrain, und wenn ja, an wen und zu welchem Zweck? Das sind Fragen, die man stellen darf, die man stellen muss. Deshalb schauen wir jetzt, was in diesem Prozess hier geschieht.

So viel einfach noch zur Klärung. Ich weiss, dass der Link zwischen diesem Vertrag und Dübendorf gemacht wird, aber für den Bundesrat besteht er nicht.

Diese Flughafengeschichte sollte ein Ende finden. Ich bin überzeugt, dass man mit einem Staatsvertrag die nötige Rechtssicherheit schaffen und die Investitionen am richtigen Ort machen kann. Man hat Kompromisse geschmiedet. Ich bin überzeugt, dass man mit diesem kooperativen Ansatz das Beste für den Flughafen tut. Die Menschen werden weiterhin fliegen, sie werden sogar mehr fliegen. Das muss abgedeckt sein, mindestens mit den massvollen Möglichkeiten, die beim Flughafen Zürich überhaupt noch vorhanden sind - wir werden die Kapazitäten nicht massiv erhöhen oder gar verdoppeln können, wie es andere Flughäfen in Europa tun, das ist nun einmal so.

Auch Deutschland profitiert von diesen Möglichkeiten ganz gewaltig. Wir meinen deshalb, dieser Staatsvertrag ist ein Kompromiss und für beide Seiten, für beide Staaten und für die Regionen akzeptabel. Wir sind überzeugt, dass die Frage der innerschweizerischen Verteilung beantwortbar ist, wenn alle akzeptieren, dass es um Lärm, um Sicherheit und um Kapazitäten geht. Wenn wir in diesem Dreieck seriös arbeiten und abwägen, bewältigen wir auch diese Herausforderung in freundeidgenössischer Manier mit einem Kompromiss der Regionen.

Ich bitte Sie deshalb, dem Antrag Ihrer Kommission zu folgen und diesen Staatsvertrag zu ratifizieren.