preparatory:AB 137165

Wortprotokoll

Die "NZZ" hat in ihrer Sessionsvorschau geschrieben, mit der Volksrechtsreform und der Verwahrungs-Initiative stünden in beiden Räten zwei eher peinliche Altlasten gesetzgeberischer Fehlleistung zur Bereinigung an. Was die Volksrechtsreform anbelangt, so lässt sich kaum bestreiten, dass sich auf Gesetzesstufe die erhofften volksrechtsfreundlichen Erleichterungen nicht erzielen lassen. Bei der Umsetzung hat sich nämlich gezeigt, dass der Teufel im Detail steckt. In zwei Fällen geht es aber nicht um Details, sondern um Grundprobleme der allgemeinen Volksinitiative selbst, nämlich bei der Beschwerdemöglichkeit an das Bundesgericht und dann auch beim Zwang, dass sich beide Räte des Parlamentes auf eine Vorlage einigen müssen, wenn das Volk einer allgemeinen Volksinitiative zugestimmt hat. Nur schon diese beiden Neuerungen bedingen ein kompliziertes Verfahren; es ist nämlich notwendig, dass für alle Eventualitäten vorgesorgt werden muss, damit die allgemeine Volksinitiative umgesetzt werden kann.

Ungeachtet dieser Schwierigkeiten war es für den Bundesrat aber selbstverständlich, den Verfassungsauftrag zu erfüllen, der übrigens einer parlamentarischen Initiative entsprungen war. Bei dieser war nach vierzig Jahren des Rufs nach einer Verwesentlichung der Volksrechte die Versuchung wohl übermächtig geworden, endlich eine echte Volksrechtsreform an die Hand zu nehmen, selbst wenn dadurch an den Grundfesten der staatlichen Kompetenzordnung gerüttelt wird; Herr Schmid hat darauf hingewiesen. Dabei scheint man aber vergessen zu haben, dass die Volksrechte laufend und organisch mit kleinen Rechtsänderungen der Bundesverfassung und in der Praxis den Rechtsbedürfnissen angepasst worden sind. Es wurden nämlich in den letzten dreissig Jahren ungefähr elf solche Schritte unternommen. So hat zum Beispiel 1973 das Parlament die Behandlungsfristen für Volksinitiativen zu Verwirkungsfristen erklärt; nach der Einführung des Frauenstimmrechtes wurden die Unterschriftenquoren erhöht und 1978 die Sammelfristen für Volksinitiativen begrenzt. 1978 hat man ein beschwerdefähiges formelles Vorprüfungsverfahren eingeführt und 1978 wurde das fehlerhafte Abstimmungsverfahren für Volksinitiativen mit Gegenentwurf korrigiert. Solche Schritte wurden laufend vorgenommen, um den Bedürfnissen der Bürgerinnen und Bürger Rechnung zu tragen. Diese Schritte waren meistens nicht spektakulär, und das ist auch gut so. Volksrechte sind nämlich dann gut organisiert, wenn man nicht von ihrer Detailorganisation sprechen muss, sondern über den Inhalt von Volksbegehren debattieren kann.

Die Volksrechtsorganisation gleicht einem schönen Weinglas. Bei einem wunderbaren Essen soll man den Tropfen Wein geniessen können. Der Gast soll nicht übers Glas reden, sondern über den Wein.

Bei den Etappen, die ich erwähnt habe, hat das Volk jeweils immer zugestimmt. Es hat sich aber in der Vergangenheit auch gezeigt, dass der Souverän oft auch recht wählerisch ist. Er hat lange nicht alle Erweiterungen der Volksrechte gutgeheissen. So hat er z. B. das Referendum über die Nationalstrassenbauten abgelehnt, aber auch zweimal ein Referendum über Atomkraftwerkbauten. 2003 hat der Souverän die Volksrechtsreform sehr deutlich angenommen, allerdings bei einer schwachen Stimmbeteiligung, wie Herr Büttiker dies erwähnt hat. Die Hälfte der damals angenommenen Bestimmungen sind bereits in Kraft und funktionieren sehr gut. Einzig bei der allgemeinen Volksinitiative bedurfte es noch deutlicher und detaillierter Ausführungsvorschriften, Herr Pfisterer, weil sie nicht direkt umsetzbar ist.

Wenn Ihnen der Bundesrat trotz dieser Umsetzungsschwierigkeiten eine Vorlage unterbreitet, tut er dies in der Überzeugung, dass von Volk und Ständen verabschiedete Verfassungsänderungen ernst genommen werden müssen. Es wäre nämlich gefährlich, wenn man jetzt, im 21. Jahrhundert, beginnen würde, bei der Umsetzung von Volksentscheiden vor Schwierigkeiten zu kapitulieren.

Besonders problematisch erscheinen würde mir dies bei der Verwahrungs-Initiative, die zwar nicht in meinen Zuständigkeitsbereich gehört und hier auch nicht zur Diskussion steht. Trotzdem möchte ich aus grundsätzlichen Überlegungen darauf hinweisen, dass aufgrund von Artikel 139 der Bundesverfassung, Herr Pfisterer hat ihn erwähnt, Volksinitiativen einen verfassungsmässigen Anspruch auf einen Entscheid durch das Volk haben, soweit nicht die Verfassung selber dafür Schranken setzt. Gerade im Bereich des Volksinitiativrechtes ist in der Bundesverfassung von 1999 neu statuiert worden, dass die einzige materielle Schranke das zwingende Völkerrecht ist. Gerade von diesem Grundsatz will man nun offenbar bei der Umsetzung der Verwahrungs-Initiative absehen, was ich als sehr bedenklich erachte. Es würde den eidgenössischen Räten kein gutes Zeugnis ausstellen, mit der Kapitulation vor der Ausführungsgesetzgebung zur Verwahrungs-Initiative die eigene Arbeit - die eben erst total überarbeitete Bundesverfassung - derart zu desavouieren.

Pikanterweise würden die eidgenössischen Räte mit dem Verzicht auf die Umsetzung dieser Initiative zugleich auch ein Anschauungsbeispiel dafür liefern, wie nötig bei einer Umsetzung der allgemeinen Volksinitiative die vielen vom Bundesrat vorgeschlagenen Normen zum Schutz der Stimmberechtigten sind. Denn wie sollten die Stimmberechtigten bei einer allgemeinen Volksinitiative zu der gewissenhaften Sachwalterschaft der Behörden Vertrauen fassen, wenn dieselben Behörden nicht einmal eine von Volk und [PAGE 225] Ständen angenommene ausformulierte Volksinitiative ernst nehmen?

Nun aber zurück zur Volksrechtsreform: Der Nationalrat und Ihre vorberatende Kommission haben es mit jeweils erdrückendem Mehr abgelehnt, auf die Vorlage zur Ausführungsgesetzgebung für die allgemeine Volksinitiative überhaupt einzutreten. Der Bundesrat kann damit leben, sofern beide Räte dann aber auch B sagen, das heisst, die in diesem Punkt verunglückte Volksrechtsrevision von 2003 formell aufheben und diese Aufhebung dann auch von Volk und Ständen absegnen lassen. Wenn das Parlament dazu nicht bereit ist, scheint es mir notwendig zu sein, dass man sich über die Umsetzungsvorlage beugt und versucht, das Beste herauszuholen. Der Bundesrat erwartet also, dass die eidgenössischen Räte im Falle eines Nichteintretens auf die Vorlagen 1 und 2 zur Volksrechtsreform durch eine parlamentarische Initiative oder aber durch einen entsprechenden Auftrag an den Bundesrat die unumsetzbare Verfassungsrevision bzw. Teile davon zügig aufheben und Volk und Ständen neue entsprechende Vorschläge vorlegen.