David Eugen · Ständerat · 2011-06-17

Wortprotokoll

Sie haben zwölf Doppelbesteuerungsabkommen vor sich. Sie wissen, worauf diese Doppelbesteuerungsabkommen oder diese Anpassungen im Wesentlichen zurückzuführen sind, nämlich auf den Beschluss des Bundesrates vom März 2009, sich bezüglich des Informationsaustausches in Steuersachen dem OECD-Standard anzupassen. Das ist der Kern dieser Abkommen. Ich glaube, es ist dennoch gut - wir haben das auch in der APK gemacht -, wenn wir einige grundsätzliche Überlegungen dazu anstellen, wie diese Abkommen zustande gekommen sind und was ihr Hintergrund ist.

Die Kommission beantragt Ihnen - Sie sehen das auf der Fahne -, den Beschlüssen des Nationalrates zu folgen, die im Wesentlichen auf neuen Anträgen des Bundesrates beruhen. Ich möchte Ihnen jetzt erläutern, warum es zu den neuen Anträgen des Bundesrates gekommen ist und was diese neuen Anträge bedeuten. In der ersten Kolonne der Fahne finden Sie den alten Entwurf des Bundesrates, in der zweiten Kolonne die neuen Anträge des Bundesrates, dann kommt der Beschluss des Nationalrates, der sich dem Bundesrat angeschlossen hat. Unsere Kommission hat sich dann, das sehen Sie in der letzten Kolonne, ihrerseits den Beschlüssen des Nationalrates angeschlossen.

Die Abkommen, die Ihnen vorliegen, wurden im Wesentlichen im Sommer 2010 oder vorher ausgehandelt; jedenfalls hat uns der Bundesrat die Botschaften zu den Abkommen im Sommer 2010 unterbreitet. In diesen Botschaften finden Sie die Feststellung - ich kann als Beispiel das Abkommen mit den Niederlanden nehmen, das erste der Abkommen -, dass die vorgesehenen Änderungen in den Bestimmungen zum Informationsaustausch im Kommentar zum OECD-Musterabkommen vorgesehen und mit dem OECD-Standard vereinbar seien. Der Bundesrat war also vor einem Jahr der Meinung, dass die Abkommen, die er uns damals unterbreitete, dem OECD-Standard entsprechen, und er hat uns das damals im gleichlautenden Text sämtlicher Botschaften mitgeteilt.

In diesem Sinne hat der Bundesrat in seinen ursprünglichen Anträgen auch keine zusätzlichen Ermächtigungen verlangt. Die neuen Anträge des Bundesrates vom 22. März 2011, also von diesem Frühjahr, enthalten jetzt aber zusätzliche Begehren des Bundesrates: Er sei zu ermächtigen, entweder neue Vereinbarungen abzuschliessen oder neue Erklärungen abzugeben, sei es durch das Finanzdepartement, sei es durch die Steuerverwaltung.

Worum geht es im Kern? Der Bundesrat, unsere Kommission und unser Rat haben nach dem Beschluss des Bundesrates im Jahre 2009 zum OECD-Standard gewisse Eckwerte für den Informationsaustausch festgelegt. Diese Eckwerte, die eigentlich all diesen Abkommen zugrunde liegen und die nach Auffassung der Kommission nach wie vor Geltung haben, möchte ich kurz wiederholen:

1. Es sollen bei diesem Informationsaustausch keine "fishing expeditions" vorkommen.

2. Das Gesuch muss ausweisen, dass vorgängig vom anderen Staat alle innerstaatlichen Informationsmassnahmen ausgeschöpft worden sind.

3. Es muss im Gesuch auch klar ausgewiesen werden, dass ein Steuerzweck und nicht andere Zwecke hinter dem Gesuch stehen; man muss auch genau wissen, um welche Steuerperiode es im Einzelfall geht.

4. Der Steuerpflichtige und der Informationsinhaber, das ist in der Regel die Bank, müssen vom Gesuchsteller persönlich identifiziert werden - das war ein Kernpunkt unserer damaligen Diskussionen. Das heisst, dass in der Regel der Name des Steuerpflichtigen, über den man eine Information haben will, im Gesuch enthalten sein muss.

5. Die inländischen Regeln des Verwaltungsverfahrens und des Verwaltungsstrafrechts haben Geltung; die Rechtsschutzbestimmungen, wie sie in der Schweiz nach den rechtsstaatlichen Prinzipien gelten, müssen also angewendet werden. Dazu gehört insbesondere das Verhältnismässigkeitsprinzip.

6. Die Informationsgesuche dürfen nicht auf illegal beschafften Daten beruhen.

Die Kommission ist der Meinung, dass diese Punkte heute noch gelten, so wie wir sie damals vereinbart haben. In einem Punkt hat sich eine Diskussion ergeben: Was bedeutet es, den Steuerpflichtigen zu "identifizieren"? Es steht in allen Abkommen, es müsse der Name der betroffenen steuerpflichtigen Person genannt werden; typisch dafür sind das Abkommen mit den Niederlanden, über das Sie zuerst zu beschliessen haben, oder das Abkommen mit Japan.

In der Folge hat sich die Schweiz bei diesen Abkommen, die wir heute behandeln müssen und zu denen die Botschaften schon damals vorlagen, einem Monitoring gestellt. Das Monitoring wird vom Global Forum durchgeführt. Die Kommission hat sich mit der Frage auseinandergesetzt, wer eigentlich zum Global Forum gehört. Wie Sie alle wissen, gibt es die Schweizerische Steuerkonferenz, zu der die Steuerverwalter aller Kantone gehören; sie ist ein Verein, zu dem sich die Steuerverwalter zusammengetan haben, um die Steuerpraxis in der Schweiz zu regeln. Das Global Forum ist dasselbe auf der Ebene der OECD-Staaten, also praktisch auf einer weltweiten Ebene. Es ist eine Vereinigung der obersten Steuerverwalter der Länder, die sich zusammengetan haben, um quasi globale Standards für die Steuerpraxis aufzustellen.

Die Schweiz ist dem Global Forum als Land nie offiziell beigetreten. Der Bundesrat hat es aber akzeptiert, dass die Eidgenössische Steuerverwaltung mit ihrem Chef ebenfalls im Global Forum vertreten ist. Das Global Forum setzt jetzt die Standards für das Steuerrecht auf internationaler Ebene. Wenn ich das, was das Global Forum weltweit oder auf der OECD-Ebene macht, mit dem vergleiche, was die Steuerkonferenz in der Schweiz macht, muss ich sagen: Die internationale Ebene geht deutlich weiter als das, was unserer Steuerkonferenz gestattet ist. Unsere Steuerkonferenz kann keine Anweisungen an die Kantone geben, wie die Steuergesetze konkret auszugestalten sind. Das Global Forum nimmt aber dieses Recht in Anspruch und erklärt den Vertragsstaaten der OECD, wie sie ihr Steuerrecht zu ordnen haben.

Für mich sind daher die Anträge, die der Bundesrat hier stellt, eigentlich ein Sinnbild dessen, was heute im realen internationalen Umfeld noch an Raum für Souveränität und Unabhängigkeit bleibt. Es existiert also ein internationales Gremium, das heute effektiv in der Lage ist, den Staaten - auch der Schweiz - detailliert vorzuschreiben, wie sie ihre Steuergesetze machen müssen. Das ist eine Realität, der wir uns stellen müssen.

Die Anträge übernehmen Texte, die das Global Forum in einem Handbuch festgelegt hat und mit denen es sagt: "Entweder macht ihr es so, oder ihr erfüllt unsere Vorgaben nicht." Das zeigt, inwieweit wir heute überhaupt noch einen Freiraum haben. Es zeigt weiter - und das hat mich persönlich eher noch mehr beschäftigt -, wieweit der Bundesrat noch in der Lage ist und die Kraft hat, ausländischem Druck zu widerstehen und zu sagen: "Die Abkommen, die wir [PAGE 695] abgeschlossen haben, sind in Ordnung; sie entsprechen dem Standard, wir haben das so beurteilt." Diese Kraft besteht nicht mehr, wir müssen das feststellen: Der Bundesrat hat sich entschieden, diesen Weisungen des Global Forum nachzukommen und diese Anträge zu stellen.

Das ist für mich ein staatspolitisch wesentlicher Punkt dieser Abkommen. Ich bitte die Frau Bundesrätin, uns darzulegen, wie das in Zukunft gehen soll. Das ist sicher ein abgeschlossener Fall, aber wir werden in Zukunft weitere Schritte, weitere Interventionen des Global Forums haben. Gedenkt der Bundesrat, wenn das Global Forum zusammenkommt und über irgendeinen Gegenstand Beschlüsse fasst, diese immer sofort in unsere Steuergesetzgebung zu implementieren? Ich hoffe, dass der Bundesrat das nicht tut, dass er unsere Souveränität und Unabhängigkeit in der Steuergesetzgebung verteidigt, dass er die rechtsstaatlichen Prinzipien, die wir in unserem Land haben, verteidigt und dass er auch die demokratischen Prinzipien unserer Steuergesetzgebung - das heisst, dass wir die Steuergesetze von unten her machen und nicht von oben her - nicht durch internationale Vorgaben dieses Gremiums unterlaufen lässt.

Man kann sich noch fragen, warum dieses Gremium eine solche Kraft hat. Das Sanktionsmittel sind die schwarzen Listen. In ihren Monitoring-Berichten oder -Anweisungen sagt das Global Forum: "Wenn ihr nicht so handelt, wie wir das gerne hätten, werden wir die Schweiz auf eine schwarze Liste setzen. Diese Liste wird ausweisen, dass die Schweiz die Vorgaben, die wir machen, nicht erfüllt." Die Frage ist - die darf man mit Recht stellen -, ob die Drohung, auf eine schwarze Liste gesetzt zu werden, immer dazu führen muss, dass man die Vorgaben und Anweisungen erfüllt, die auf internationaler Ebene gemacht werden. Ich finde, das muss insbesondere dort hinterfragt werden, wo dieses Gremium keine völkerrechtliche Legitimation hat. Das Global Forum hat überhaupt keine völkerrechtliche Legitimation, es gibt weder einen Staatsvertrag noch ein multilaterales Abkommen, sondern die Vertreter sind selbsternannt und stützen sich auf die G-20. Das sind die grossen Länder, die natürlich auch Hochsteuerländer sind. Die Mitglieder des Global Forum beziehen ihre Legitimation eigentlich von den G-20-Staaten.

Für mich ist dieser ganze Vorgang ein Beispiel dafür, wie sehr wir aufpassen müssen, was auf internationaler Ebene auf uns zukommt, wie wir uns damit auseinandersetzen. Ich finde, der Bundesrat müsste im Prinzip auch nach innen kommunizieren, wie viel Handlungsspielraum wir haben. Man kann natürlich nicht nach innen kommunizieren, in verschiedenen internationalen Verhältnissen bestehe noch viel Souveränität und Unabhängigkeit, und dann solche Anträge stellen, die diesen Vorstellungen völlig widersprechen.

In dem Sinne muss ich Ihnen sagen: Die Kommission hatte eigentlich keine anderen Möglichkeiten. Man könnte die Anträge ablehnen, aber das wollte eine Mehrheit nicht; mit Recht, muss ich sagen. Wir haben keinen Handlungsspielraum. Wenn wir eingestehen, dass die Schweiz sonst auf eine schwarze Liste kommt, dann müssen wir diese neuen Anträge des Bundesrates, so, wie sie sind, akzeptieren.

Ich möchte jetzt am Beispiel des ersten Abkommens, des Abkommens mit den Niederlanden, kurz erklären, was in diesen Anträgen steht. Es geht darum, dass die Identifikation des Steuerpflichtigen auf andere Weise als durch Angabe des Namens und der Adresse erfolgen kann. Das ist das Wesentliche, was hier drinsteht. Der Bundesrat hat noch den Zusatz "gegebenenfalls auch durch die Angabe einer Kontonummer" beantragt. Das wurde vom Nationalrat mit Recht gestrichen. Das heisst, dass in den Gesuchen andere Identifikationsmerkmale angegeben werden müssen, damit Informationsdienste für den ersuchenden Staat geleistet werden. In Absatz 3 wird festgestellt, dass die Eidgenössische Steuerverwaltung die Ermächtigung hat, diese Regelung beidseitig - also von beiden Vertragsstaaten - anerkennen zu lassen. Der Nationalrat hat zu Recht hinzugefügt, dass dies mit dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit behaftet bleiben muss.

Die Kommission muss Ihnen nolens volens empfehlen, den neuen Anträgen des Bundesrates zuzustimmen. Sie bedeuten faktisch, dass die alten Abkommen, die wir haben, abgeändert werden, und zwar müssen die Protokolltexte mit diesen Ergänzungen versehen werden.

Es gibt ein Abkommen, das eine besondere Bemerkung verdient, nämlich das Abkommen mit der Türkei. Dieses Abkommen liegt jetzt im Rat in zwei Fassungen vor. Die alte Version müssen wir jetzt abschreiben; sie wird durch eine neue Version ersetzt. In dem Sinne finden Sie einen Abschreibungsantrag für das alte Abkommen (09.027) mit der Türkei, welches durch das neue Abkommen (10.069) ersetzt wird.

Sodann gibt es zwei Abkommen, die keine Informationsaustauschklausel enthalten, wie sie jetzt dem OECD-Standard entspricht. Das sind die Abkommen mit Tadschikistan und Georgien. Hinsichtlich dieser beiden Abkommen wurde in der Kommission diskutiert, ob man auch sie auf den besagten Standard anheben und mit den Vertragsstaaten also nochmals verhandeln solle. Nachdem die beiden Vertragsstaaten Georgien und Tadschikistan dieses Begehren nicht stellen und sie die Abkommen mit der Schweiz auf der vorliegenden Basis abschliessen wollen und nachdem auch die Schweiz daran interessiert ist, mit den beiden Ländern ein Doppelbesteuerungsabkommen zu haben, ist die Kommission der gleichen Meinung wie der Bundesrat, nämlich dass es nicht gerechtfertigt ist, die beiden Abkommen mit Tadschikistan und Georgien zu sistieren bzw. zurückzuweisen, um die Regelung zu ändern. Aber es ist klar, dass diese Abkommen bei einer künftigen Änderung oder Anpassung an diesen Standard angeglichen werden müssen.

Die Schlussfolgerung: Die Kommission empfiehlt Ihnen, gemäss ihren Anträgen auf der Fahne, allen zwölf Abkommen zuzustimmen und damit auch die Abänderungsanträge des Bundesrates zu akzeptieren.