Widmer-Schlumpf Eveline · Bundesrat · 2011-04-13

Wortprotokoll

Sie wissen es: Am 13. März 2009 hat der Bundesrat beschlossen, den OECD-Standard nach Artikel 26 des Musterabkommens zu übernehmen und dann die entsprechenden Anpassungen in den bestehenden und in den künftigen Doppelbesteuerungsabkommen vorzunehmen. Die Schweiz - das haben Sie gehört - hat mittlerweile über dreissig Abkommen mit einer Amtshilfebestimmung nach Artikel 26 dieses OECD-Musterabkommens abgeschlossen, wovon 29 unterzeichnet sind. Im vergangenen Jahr haben Sie bereits zehn Abkommen mit einer Amtshilfebestimmung genehmigt; es handelt sich um die Abkommen mit Dänemark, Finnland, Frankreich, Grossbritannien, Katar, Luxemburg, Mexiko, Norwegen, Österreich und dasjenige mit den USA. Alle sind in Kraft, mit Ausnahme desjenigen mit den USA; da ist der US-Senat noch zuständig, das durchzuwinken.

Das Global Forum prüft derzeit, ob der von den Staaten gewährte steuerliche Informationsaustausch dem internationalen Standard und auch dem OECD-Standard entspricht. Das Global Forum hat die Aufgabe, ein "level playing field" zu schaffen, das heisst sicherzustellen, dass sämtliche Länder und alle Jurisdiktionen sich hier gleich verhalten und ein Mindestniveau beim Informationsaustausch einhalten. In Phase 1 dieses Peer-Reviews - das ist die Überprüfung durch das Global Forum - ist festgestellt worden, dass die Grosszahl der von der Schweiz bisher unterzeichneten Abkommen diesem Mindeststandard nicht vollumfänglich genügt; dies, weil die von der Schweiz vereinbarten Anforderungen an Amtshilfeersuchen zu restriktiv seien und ein Hindernis für einen effektiven Informationsaustausch sein könnten. Nach Einschätzung des Sekretariats des Global [PAGE 713] Forum und der entsprechenden Assessoren, die uns überprüft haben, sind nur jene Abkommen mit dem international anerkannten Standard vereinbar - beispielsweise die Änderungsprotokolle mit den USA oder mit Deutschland, die Sie bereits beide gesehen und beraten haben -, die über eine zusätzliche Klausel verfügen, gemäss welcher die Anforderungen an ein Amtshilfegesuch so auszulegen sind, dass sie einen wirksamen Informationsaustausch nicht behindern.

Damit die Schweiz nun Phase 1 des Peer-Reviews bestehen kann, sind die Anpassungen, wie wir sie Ihnen vorlegen, erforderlich; und das ist ausserordentlich wichtig für den Werkplatz Schweiz - ich möchte das hier betonen -, das wurde im Hearing von den Werkplatzvertretern denn auch ausdrücklich bestätigt. Wir haben daher im Februar im Bundesrat entschieden, Ihnen diese Anpassungen vorzuschlagen. Ich bin damals in die WAK gegangen und habe die Situation dargelegt, und zwar darum, weil diese Abkommen, die wir heute diskutieren, bereits im März hätten durchs Parlament gehen sollen. Die WAK hat - dafür bin ich dankbar - die Diskussion dann aufgenommen und in einer zweiten Sitzung diese Doppelbesteuerungsabkommen, auch die Anpassungen, bestätigt bzw. genehmigt.

Was heisst das? Wir werden, wenn Sie das genehmigen, künftig Amtshilfegesuchen stattgeben, wenn es nicht um eine "fishing expedition" geht und der ersuchende Staat auf der einen Seite den Steuerpflichtigen identifiziert, wobei diese Identifikation entgegen dem, was wir heute in verschiedenen Abkommen haben, auch auf andere Weise als durch die Angabe des Namens und der Adresse geschehen kann - aber es muss eine genügende Identifikation des Steuerpflichtigen sein. Auf der anderen Seite müssen auch der Name und die Adresse des mutmasslichen Informationsinhabers angegeben werden, soweit diese bekannt sind. Wenn diese nicht bekannt sind, muss man auch Anhaltspunkte erhalten, wie man das feststellen kann. Im Übrigen entspricht das aufseiten des Informationsinhabers ja dem, was Sie im Abkommen mit Frankreich bereits genehmigt haben, womit Sie einverstanden waren, und es entspricht an sich auch der Meistbegünstigungsklausel im Abkommen mit Spanien.

Damit soll nun zum Ausdruck gebracht werden, dass wir das nicht formalistisch auslegen wollen, dass wir also auch andere Identifikationsmöglichkeiten zulassen, immer soweit eine "fishing expedition" ausgeschlossen ist. So kann der Steuerpflichtige - das haben wir in der Kommission diskutiert - beispielsweise auch über eine Sozialversicherungsnummer oder über eine Mehrwertsteuernummer identifiziert werden. Taucht im Rahmen einer ausländischen Untersuchung ein nichtzuordnungsbares schweizerisches Bankkonto auf und kann eine "fishing expedition" ausgeschlossen werden, so ist dieses Bankkonto im Zusammenhang mit anderen Umständen und anderen Angaben ein Identifikationsmerkmal, um eben dann den entsprechenden Steuerpflichtigen zu erkunden, ausfindig zu machen. Der ersuchende Staat kann aber nicht einfach irgendeine Bankkontonummer schicken und dann erwarten, dass wir die Suche machen. Das wäre eine "fishing expedition", das wird ganz klar ausgeschlossen. Das war immer klar. Ob man nun darauf hinweist, dass ein Bankkonto noch zusätzliche Angaben braucht oder nicht, die Situation war und ist immer in dieser Art und Weise klar gewesen und ausgelegt worden.

Gesuche, die den Informationsinhaber nicht zu identifizieren vermögen, sind von der Schweiz ebenfalls grundsätzlich zu beantworten. Wir haben in der Kommission darüber diskutiert, dass man hier auf die Gründe der Verhältnismässigkeit und Durchführbarkeit abstellen soll, also nur dann einem Gesuch stattgeben will, wenn die Durchführbarkeit und die Verhältnismässigkeit gegeben sind. Ich möchte Ihnen einfach sagen, dass die heutigen Materialien zum international geltenden Standard keinen Hinweis darauf enthalten, dass die Kriterien Verhältnismässigkeit und Durchführbarkeit einem Amtshilfegesuch entgegengehalten werden können, sondern dass man das indirekt aus der heute geltenden Regel der Subsidiarität ableiten kann. Ein ersuchender Staat muss also zuerst die notwendigen Abklärungen im eigenen Land machen, soweit diese verhältnismässig sind. Auf der anderen Seite kann man dann vom ersuchten Staat nicht verlangen, dass er weiter als der ersuchende Staat geht, der das unter dem Titel der Verhältnismässigkeit überprüft. Das ist also eine Auslegung, die wir gemäss der heutigen Praxis machen, indem wir sagen, die Verhältnismässigkeit sei ein allgemeiner Rechtsgrundsatz, und wir wollen, dass das auf unserer Seite auch gilt.

Die Formulierung, wie wir sie heute in den Doppelbesteuerungsabkommen haben, ist generell-abstrakt. Sie haben verschiedene Beispiele bekommen, und Sie ersehen daraus auch, dass man natürlich immer wieder über Einzelheiten diskutiert. Was aber nicht diskutiert wird, ist ein automatischer Informationsaustausch. Es geht hier nur um Gesuche im Einzelfall. Das haben Sie gesehen. Sämtliche Doppelbesteuerungsabkommen schliessen einen automatischen Informationsaustausch aus.

Zur Frage, seit wann und wie die Schweiz in die Arbeiten des Global Forum einbezogen wird: Die Schweiz ist seit dem September 2009 Mitglied des Global Forum. Im September 2009 ist sie in Mexiko mit dabeigewesen, als man auch definiert hat, wie die Standards des OECD-Musterabkommens auszulegen sind. Von daher war die Schweiz an diesem Prozess mitbeteiligt. Man hat auch immer wieder festgestellt, dass alle anderen Staaten gleich zu behandeln seien wie die Schweiz, dass es ein "level playing field" geben müsse.

Es wurde heute gefragt bzw. festgestellt, man habe spät reagiert. Wir haben ein Manual zu diesem OECD-Musterabkommen, in dem darauf hingewiesen wird, dass ein Name nicht zwingend erforderlich sei. Die OECD hat bereits im Jahre 2005 anerkannt, dass das TIEA-Abkommen für sie im Bereich dieser Auslegung massgebend sei. Ich habe es gesagt: Die Schweiz ist 2009 beigetreten und hat damit das ganze Vertragswerk gekannt und die Entwicklung begleitet. Es hat sich schon vor mehr als einem Jahr abgezeichnet, dass das Global Forum die Auslegung, wie wir sie vorgenommen hatten, möglicherweise nicht akzeptieren würde. Konkret haben wir im Januar dieses Jahres erfahren, dass das Abstellen allein auf dieses Manual 2006, ohne Beachtung des TIEA-Abkommens, dazu führen würde, dass wir das Peer-Review nicht bestehen. Das Global Forum zieht diese Praxis seit einiger Zeit durch. Ein anderes Land, das die gleiche Lösung wie die Schweiz hatte, hat die entsprechenden Anpassungen auch gemacht.

Von den vorliegend zu beurteilenden zehn Doppelbesteuerungsabkommen und Änderungsprotokollen mit einer Amtshilfebestimmung nach Artikel 26 des Musterabkommens enthalten die Abkommen mit Deutschland, Indien, Kanada, den Niederlanden, Polen und der Türkei bereits eine entsprechende Auslegungsregel. In die anderen vier Abkommen müssen wir diese neu aufnehmen. Bei den genannten sechs Abkommen wird der Bundesversammlung im Rahmen des Genehmigungsbeschlusses beantragt, den für den steuerlichen Informationsaustausch zuständigen Verwaltungs- und Verwaltungsjustizbehörden konkrete Vorgaben für die standardkonforme Auslegung dieser Abkommen zu machen. Kann eine "fishing expedition" ausgeschlossen werden, soll einem Gesuch entsprochen werden, sofern der ersuchende Staat den Steuerpflichtigen identifiziert - ich habe es bereits gesagt - und Name und Adresse des mutmasslichen Informationsinhabers angibt, soweit sie ihm bekannt sind.

Damit sichergestellt werden kann, dass die andern Staaten die Auslegungsregel gleich verstehen, müssen wir Verständigungsvereinbarungen mit diesen Partnerstaaten abschliessen, damit es dann gegenseitig gilt. Stimmen die eidgenössischen Räte der in diesem Sinn geänderten Amtshilfepolitik zu, kann damit die Klausel für die sechs Abkommen, die bereits eine solche haben, mit dem Inkrafttreten bereits Anwendung finden; wir werden dann die entsprechenden Verständigungsvereinbarungen noch abschliessen.

Jetzt enthalten vier der zehn Abkommen, die Sie heute behandeln, noch keine solche Auslegungsregel, nämlich jene mit Kasachstan, Japan, Uruguay und Griechenland. In diese Abkommen müssen wir zuerst noch eine solche Auslegungsregel aufnehmen. Gesetzestechnisch handelt es sich, [PAGE 714] wenn Sie dem jetzt zustimmen, um eine Ermächtigung an das Finanzdepartement, eine solche Auslegungsregel zu vereinbaren, und es ist dann Ihrerseits eine Vorausgenehmigung dieser Doppelbesteuerungsabkommen, die wir zum einen mit einer Verständigungsvereinbarung und zum andern noch mit einer Auslegungsregel ergänzen müssen.

Acht Vorlagen betreffen Abkommensrevisionen: Das Doppelbesteuerungsabkommen mit den Niederlanden wurde gesamthaft revidiert, jene mit Japan, Polen, Indien, Deutschland, Kasachstan, Kanada und Griechenland lediglich zu mehr oder weniger grossen Teilen. Bei den Abkommen mit der Türkei, Georgien und Tadschikistan handelt es sich um neue Abkommen, das heisst um Abkommen mit Staaten, mit denen wir noch keine solchen Abkommen gehabt haben. Die beiden Abkommen mit Tadschikistan und Georgien enthalten aus Gründen, auf die ich noch kurz zurückkommen möchte, keine Amtshilfebestimmungen gemäss OECD-Standard.

Mit den Verhandlungen dieser beiden Abkommen - damit beziehe ich mich jetzt auch noch auf den Rückkommensantrag, der gestellt wurde - wurde schon vor Jahren begonnen. Im Fall von Abkommen wie diesen beiden, die schon vor dem Bundesratsentscheid vom 13. März 2009 fertig verhandelt waren, hat man die Partnerstaaten angefragt, ob sie diese neue Klausel in den Doppelbesteuerungsabkommen möchten, und man hat dann entsprechend nachverhandelt. Georgien und Tadschikistan, mit denen die Verhandlungen damals beendet waren, zogen es im Interesse eines möglichst baldigen Inkrafttretens dieser Doppelbesteuerungsabkommen vor, auf eine solche Ergänzung zu verzichten. Selbstverständlich sicherte die Schweiz sowohl Georgien wie auch Tadschikistan zu, auf diesen Entscheid zu einem späteren Zeitpunkt zurückzukommen und diese Regelung dann auch aufzunehmen.

Es wurde von Herrn Nationalrat Noser gesagt, dass natürlich in den Verhandlungen verschiedene Punkte mitverhandelt wurden: Es ging nicht nur um die Doppelbesteuerung, sondern auch um Erleichterungen für den Werkplatz Schweiz. In allen Abkommen ist es zu einer Senkung der Quellensteuersätze auf Dividenden, Zinsen und Lizenzen gekommen. Man hat eine Schiedsklausel eingeführt, was für den Werkplatz auch wichtig ist, weil das die rechtliche Situation klärt. Man hat auch die Diskriminierung wegbekommen, die aufgrund des eingeschränkten Informationsaustausches bestanden hat. Ich meine, dass wir Ihnen eine gute Regelung vorschlagen, dies im Sinne unseres Werkplatzes Schweiz.

Noch zur Anmerkung von Herrn Nationalrat Walter, was die Frage der Abgeltungssteuer mit Deutschland betrifft: Das sind zwei völlig verschiedene Paar Schuhe, auf der einen Seite das Doppelbesteuerungsabkommen und auf der anderen Seite die Abgeltungssteuer. Wir sind daran, das zu verhandeln. Wir werden Ihnen auch dieses Jahr ein Resultat im Bereich Abgeltungssteuer präsentieren. Aber dort geht es in erster Linie um eine Regularisierung der Vergangenheit, anders als bei den Doppelbesteuerungsabkommen.