Luginbühl Werner · Ständerat · 2010-09-27

Wortprotokoll

Obwohl ich nicht Mitglied der Kommission bin, möchte ich mich zu diesem Thema äussern und dies entgegen meinen Gewohnheiten auch etwas ausführlicher tun. Ich erlaube mir das, weil ich im Kanton Bern doch während zehn Jahren für die Raumplanung zuständig war, und ich möchte das Thema ein bisschen aus dieser praktischen Erfahrung heraus beleuchten.

Wer den Bericht von Avenir Suisse gelesen hat, weiss, dass der Kanton Bern bezüglich seiner Anwendung des RPG insgesamt vergleichsweise gute Noten bekommt. Aus eigener Erfahrung weiss ich sehr gut, dass es nicht ganz einfach ist, dem politischen Druck zahlloser wallfahrender Grossrats- und Gemeinderatsdelegationen standzuhalten, welche grosszügigere Einzonungen verlangen. Mit einem gewissen Stolz darf ich sagen, dass wir im Kanton Bern die Einzonungskriterien trotz dieses politischen Drucks verschärft haben. Warum? Vor allem aus zwei Gründen: Wir haben erstens festgestellt, dass es im Kanton Bern zwar insgesamt nicht zu viele Bauzonen gibt, dass diese aber häufig am falschen Ort liegen. Zweitens kostet die zunehmende Zersiedelung Bund, Kantone und Gemeinden unsinnig viel Geld; kaum jemand will das wahrhaben.

Wenn ich heute durch meinen Kanton reise und mein Auge, das natürlich ein bisschen raumplanungssensibilisiert ist, schweifen lasse, dann erfassen mich leider häufig auch andere Gefühle als Stolz, und ich stelle mir ab und zu die Frage: Hätte man nicht mehr tun müssen, und hätte man nicht mehr erreichen können? Fahre ich dann wiederum durch andere Schweizer Kantone, habe ich das Gefühl, dass in meinem Kanton doch einiges erreicht wurde.

[PAGE 884]

Wir blicken auf gut dreissig Jahre Raumplanungsgesetz zurück. Es gibt Kritiker, die sagen, es habe keinerlei Wirkung erzielt. Damit bin ich nicht einverstanden. Ohne Raumplanungsgesetz wäre es noch sehr viel schlimmer gekommen. Nimmt man allerdings die Zahlen und analysiert sie nüchtern, muss man feststellen, dass die Raumplanung eigentlich zu spät eingesetzt hat und insgesamt eindeutig zu wenig wirkungsvoll war. Und vor allem stellt man fest, dass dringender Handlungsbedarf besteht. Bereits in den Achtzigerjahren hat man festgestellt, dass die Generationen seit dem Zweiten Weltkrieg ebenso viel oder noch etwas mehr Land verbraucht haben als all die Tausende und Abertausende von Generationen vorher. Eigentlich war man sich schon damals einig und hat gesagt: Jetzt muss etwas gehen! Und was ist passiert? Es ist praktisch genau gleich weitergegangen; es ist nichts geschehen. Nachdem der Bodenverbrauch in den Jahren 1980 bis 2002 - eher aus wirtschaftlichen Gründen denn als Folge griffiger raumplanerischer Massnahmen - vorübergehend auf durchschnittlich 13 Quadratkilometer pro Jahr zurückgegangen war, ist er seit 2002 auf 27 Quadratkilometer pro Jahr gestiegen. Das entspricht ziemlich genau der Fläche des Walensees. Nicht insgesamt seit 2002 - jedes Jahr seit 2002 die Fläche des Walensees!

Wir erleben nicht nur eine Zersiedelung des Mittellandes, es werden auch Bergtäler zugepflastert, und wenn es so weitergeht, wird es in wenigen Jahrzehnten keinen Schweizer See mehr geben, der nicht von einem durchgehenden Siedlungsgürtel umgeben ist. Damit zerstören wir nicht nur die einmalige Schönheit unseres Landes, sondern drohen auch dem Tourismus die Basis des Erfolges zu entziehen.

Jetzt kann man sich natürlich fragen: Warum blieb denn letztendlich die Raumplanung derart beschränkt wirksam? Warum wurden die Ziele, die man sich in den Siebzigerjahren gesteckt hatte, nicht erreicht? Aus meiner Sicht - das ist nicht nur meine Sicht, aber sie wurde durch meine Tätigkeit bestätigt - sind es vor allem drei Gründe:

Erstens erschweren die kleinräumigen Strukturen eine vernünftige Siedlungsentwicklung in unserem Land. Auch kleinste Gemeinden haben ja gar keine andere Möglichkeit, als zu versuchen, einige Neuansiedler und Neusteuerzahler anzuziehen. Und das fördert die Zersiedelung massiv.

Ein zweiter Grund sind die Vollzugsdefizite auf politischer Ebene. Wir müssen sie einfach auch einmal ansprechen, weil sie bestehen: Der Bund setzt den Verfassungs- und Gesetzesauftrag gegenüber den Kantonen zu wenig konsequent um, die Kantone setzen sich gegenüber den Gemeinden vielerorts nicht durch, und die Gemeinden vollziehen die Vorgaben der Kantone bei Weitem nicht immer. Am ausgeprägtesten sind die Vollzugsdefizite im Bereich der Bauzonenpolitik. Die Bundesvorgabe, dass die Bauzonenreserve für fünfzehn Jahre reichen soll, wird von deutlich mehr als der Hälfte der Kantone schlicht ignoriert.

Der dritte Grund, und auch das ist einer, der kaum genannt wird, ist der unterschiedliche Grad der Einhaltung der Bundesvorgaben. Das ist ein Problem. Verschiedene Kantone versuchen, die Entwicklung mit verschiedenen Instrumenten aktiv zu lenken, und verhalten sich nahezu vorbildlich. Andere nehmen ihre Steuerungspflicht im Bereich der Raumplanung nicht oder nur sehr eingeschränkt wahr. Avenir Suisse schreibt, von einer Steuerung der Siedlungsentwicklung und einer Begrenzung des Siedlungswachstums könne nicht überall gesprochen worden. Und dies führt auch zu Wettbewerbsverzerrungen unter den Kantonen.

Raumplanung ist eine anspruchsvolle Aufgabe. Das wissen alle, die sich schon einmal mit Raumplanung herumschlagen mussten. Aber sie ist keine "mission impossible". Die Praxis zeigt, dass es eine ganze Reihe von wirkungsvollen Instrumenten gibt, die erfolgreich angewendet worden sind. Nehmen wir beispielsweise den Kanton Zürich: Über 50 Prozent des Geschossflächenwachstums konnten von 1993 bis 2007 durch die Nutzung innerer Reserven realisiert werden. Andere Kantone erzielten ihr Wachstum praktisch ausschliesslich auf neuen Flächen. Das Beispiel zeigt, dass eine Siedlungsentwicklung nach innen durchaus möglich ist. Nehmen wir den Kanton Zug: Er schaffte es gemäss einer ganz neuen Studie, die Zersiedelung zwischen 1980 und 2002 zu reduzieren, währenddem die Zersiedelung in allen andern Kantonen ausser Genf massiv zunahm. Ich spreche im Falle von Zug von der Zersiedelung, nicht vom Flächenverbrauch. Diese zwei Beispiele zeigen, dass Erfolge durchaus möglich sind.

Man muss aber solche Steuerungsinstrumente wollen, man muss sie einführen, und man muss sie auch konsequent umsetzen. Wir müssen den Bodenverbrauch drastisch reduzieren und verstärkt nach innen lenken, weil erstens die Kosten der Zersiedelung aus dem Ruder laufen und weil wir zweitens die Verschandelung unseres Landes stoppen müssen. Und es gibt auch noch einen dritten Grund - er wurde bereits von Kollegin Diener Lenz angesprochen -: Dieser Grund ist der Schutz der Landwirtschaftsfläche. Bisher ist es der Schweizer Landwirtschaft dank Produktivitätssteigerung und trotz eines massiven Rückgangs der verfügbaren Fläche gelungen, den Selbstversorgungsgrad bei etwa 60 Prozent zu halten. Dieses Potenzial ist aber angesichts der geforderten weiteren Ökologisierung nun ausgeschöpft. Von jetzt an geht es an die Substanz.

Vor einigen Monaten hat dieser Rat eine Motion angenommen, welche den Bundesrat beauftragt, dafür zu sorgen, dass der Selbstversorgungsgrad bei 60 Prozent bleibt. Ohne einschneidende Massnahmen im Bereich der Raumplanung ist dieses Ziel unerfüllbar. Diese Einschätzung wird vom Direktor des Bundesamtes für Landwirtschaft geteilt. In einem Interview von Ende August wird er wie folgt zitiert: "Wir verlieren zu viel Land. In der Raumplanung muss jetzt etwas geschehen." Wir können und dürfen angesichts der weltweit drohenden Knappheit von Lebensmitteln auf lange Sicht nicht immer stärker und ausschliesslich auf Importe setzen.

Was braucht es, damit es besser wird? Es ist relativ einfach. Wir müssen, um den Landverschleiss zu reduzieren, die Entwicklung stärker nach innen richten. Dazu braucht es verbindlichere Vorgaben. Das genügt aber nicht. Die Vorgaben waren eigentlich schon bisher relativ klar. Es braucht ein verbindliches, ein wirkungsvolles Controlling, und es braucht konsequent angewendete Sanktionsmöglichkeiten. Und vor allem etwas dürfen wir nicht unterschätzen: Wenn wir diese "neue Politik" umsetzen wollen, braucht es auch die notwendigen Mittel dazu.

Der Boden ist eine endliche Ressource, und sein Verlust ist irreversibel. Bei Umweltproblemen kann sich der Mensch bis zu einem gewissen Grad neuen Umständen anpassen. Beim Boden ist dies nicht möglich. Die Nachfrage nach Fläche, nach Nahrung und Energie kann durch keine Form der Anpassung umgangen werden. Darum ist es von allergrösster Bedeutung, dass wir mit dem Boden haushälterischer umgehen.

Aus dem Gesagten könnte man jetzt zum Schluss kommen, dass ich die Initiative unterstütze. Das ist aber nicht der Fall. Zwar unterstütze ich und unterstützt auch der Kanton Bern die Stossrichtung der Initiative vollumfänglich. Sie hat aber einen Mangel; er wurde bereits angesprochen. Sie haben im Bericht von Avenir Suisse gelesen, dass der Kanton Bern nach den Stadtkantonen Basel und Genf am drittwenigsten Bauzonenreserven ausgeschieden hat. In den Nachbarkantonen ist dies zum Teil anders. In Zahlen ausgedrückt: In meinem Kanton sind gemäss Bauzonenstatistik 2007 noch 10 bis 15 Prozent nicht überbaut, in einem Nachbarkanton sind es 25 bis 34 Prozent, in einem anderen gar 31 bis 42 Prozent. Bei einer Annahme der Landschafts-Initiative würde der Kanton Bern deutlich vor Ablauf des Moratoriums an die Grenzen seiner Entwicklung stossen, während diese Initiative anderen Kantonen kaum Probleme verursachen würde. Das gilt selbstverständlich nicht nur für den Kanton Bern. Ganz allgemein kann man sagen: Jene, die die Bundesvorgaben besser eingehalten haben, wären die Dummen, die anderen würden belohnt.

Man könnte auch zum Schluss kommen, dass mein Votum ein Angriff auf das Wohneigentum oder die Bauwirtschaft sei. Das ist beileibe nicht so, im Gegenteil. Es lässt sich nicht nur in einem Einfamilienhaus gut leben. In einem Land, das derart dicht besiedelt ist und eine derart hohe [PAGE 885] Bevölkerungszahl hat, gibt es auch andere, ebenso attraktive und vielleicht sogar intelligentere Wohnformen. Die Neubau- und die Ersatzinvestitionen, die bei der Verdichtung anfallen, sind für die Baubranche mindestens ebenso gross wie beim Bauen auf der grünen Wiese, vielleicht gar grösser.

Damit komme ich - Sie werden denken: endlich! - zum Schluss. Viele glauben, die Initiative sei ungefährlich. Das schätze ich vollständig anders ein. Immer mehr Schweizerinnen und Schweizer wollen sich die verbliebenen Schönheiten unseres Landes erhalten und haben genug vom Siedlungsbrei und von Agglomerationen ohne Grenzen. In den letzten Jahren - dies nur ein kleines Beispiel - wurde in der Agglomeration Bern praktisch jede grössere Einzonung von Flächen von der Stimmbevölkerung abgelehnt. Das sind klare Signale. Wir haben die Chance, der Initiative einen Gegenvorschlag gegenüberzustellen, der die Schwachstellen beseitigt. Dieser Gegenvorschlag muss aber griffig sein, sonst hat er keine Chance.

Aber selbst wenn es diese Initiative nicht gäbe, müsste uns der gesunde Menschenverstand zeigen, dass Handlungsbedarf besteht. Unser Verantwortungsbewusstsein künftigen Generationen gegenüber muss uns jetzt vom Lamentieren zum Handeln führen. Unsere Kommission hat einen durchaus tauglichen Gegenvorschlag des Bundesrates, der ja zusammen mit den Kantonen erarbeitet wurde, noch leicht optimiert. Mit einer Zustimmung zu den Anträgen der Mehrheit beweisen wir, dass es uns ernst ist und dass wir das Problem nun entschlossen angehen wollen.