Föhn Peter · Ständerat · 2013-03-21

Wortprotokoll

Dem Geschäft Kartellgesetz stand ich von allem Anfang an relativ kritisch gegenüber. Ich war auch nach der Kommissionsbehandlung dieses Geschäftes nicht viel glücklicher. Insbesondere mit der sogenannten Institutionenreform kann ich gar nicht leben. Sie geht mir zu wenig weit und ist für Schweizer Verhältnisse unbefriedigend. Deshalb habe ich dieses Geschäft am Schluss der Kommissionsarbeit auch abgelehnt. Denn die Wettbewerbskommission ist ein altertümliches Konstrukt. Schon seit 1962 beobachtet sie den Wettbewerb in unserem Land, ursprünglich als Kartellkommission. Konzipiert war sie als Beratergremium aus Professoren und Verbandsvertretern, das Empfehlungen abgeben kann. 2003 haben wir dieses Gremium mit schwereren Waffen ausgerüstet. Wir haben direkte Sanktionen für Erstverstösse in unbegrenzter Höhe eingeführt und zugleich die Regeln für vertikale Abreden verschärft. Die Struktur der alten Kartellkommission haben wir aber unverändert beibehalten. Es ist unbestritten, dass das jetzt nicht mehr zusammenpasst. Das haben auch die Experten, die das Kartellgesetz 2007/08 evaluiert haben, festgestellt.

Der Bundesrat hat gestützt darauf vorgeschlagen, Kartellverstösse neu von Anfang an von einem unabhängigen Gericht beurteilen zu lassen, und hat mit grosser Sorgfalt einen Gesetzentwurf ausgearbeitet. Denn was dringend notwendig wäre, ist eine grundlegende Reform des Behördensystems, wie dies der Bundesrat vorschlägt. Die Weko hat die höchsten Bussen der schweizerischen Rechtsgeschichte ausgesprochen. Solche Sanktionen sollte aber nur ein unabhängiges und unbefangenes Gericht verhängen können. Der Bundesrat wird an seinem Konzept der Institutionenreform festhalten. Ich werde ihn dabei unterstützen. Ich werde nachher bei der Detailberatung noch einige Worte dazu sagen.

Meiner Meinung nach ist der Bundesrat hingegen bei Artikel 5 betreffend die unzulässigen Wettbewerbsabreden auf dem falschen Weg. Hier haben die Experten vorgeschlagen, die Regeln für vertikale Abreden, d. h. vor allem für Vertriebssysteme, flexibler zu gestalten. Vertriebssysteme bringen schliesslich die Ware näher zum Kunden und sind für den Wettbewerb nur in Ausnahmefällen ein Problem.

Auch der Bundesrat war 2010 noch dieser Auffassung. 2012 schlug er aber plötzlich das Gegenteil vor, nämlich eine Verschärfung der Regeln. Erhebliche Wettbewerbsabreden sollen nur noch dann zulässig sein, wenn die Unternehmen beweisen, dass sie volkswirtschaftlich effizient sind. Harte Abreden sollen sogar dann verboten sein und bestraft werden, wenn sie nur auf dem Papier bestehen und gar nicht gelebt werden. Das ist nichts anderes als [PAGE 316] Gesinnungsstrafrecht. Der Bundesrat meint, man könne damit die Frankenstärke bekämpfen und den KMU helfen. In Wirklichkeit aber sind die KMU die Leidtragenden. Sie können sich keine teuren Anwälte und Ökonomen leisten, die ihnen sagen, ob eine Abrede volkswirtschaftlich effizient ist oder nicht.

Leider ist die Kommissionsmehrheit hier dem Bundesrat gefolgt. Immerhin hat die Kommission eine Bagatellklausel eingeführt, damit die Weko keine Wettbewerbsbeschränkungen aufgreift, die nur einen vernachlässigbaren Einfluss auf den Wettbewerb haben. Diese Klausel geht in die richtige Richtung, muss aber noch konkretisiert werden, damit die KMU die nötige Rechtssicherheit haben.

Die Kommissionsminderheit hat versucht, den Schaden für die KMU mit ein paar zusätzlichen Korrekturen weiter zu begrenzen. So soll die Wettbewerbsbehörde die belastenden und entlastenden Umstände mit gleicher Sorgfalt untersuchen, wie dies auch eine Staatsanwaltschaft tut. Eine Busse soll es wie im Strafrecht nur dann geben, wenn der Gesetzesverstoss zweifelsfrei bewiesen ist, und nicht dann, wenn er einfach wahrscheinlich oder glaubhaft ist.

Ich bitte Sie jetzt schon, diese Minderheitsanträge im Interesse der KMU zu unterstützen.

Noch ein paar Worte zum Widerspruchsverfahren: Ein weiterer wichtiger Revisionspunkt ist in der Diskussion bis jetzt untergegangen, nämlich das sogenannte Widerspruchsverfahren. Dieses haben wir 2003 aus Gründen der Verfassungsmässigkeit als flankierende Massnahme zu den direkten Sanktionen eingeführt. Wir wollten den Unternehmen die Möglichkeit geben, bei der Weko abzuklären, ob ein geplantes Verhalten oder ein geplanter Vertrag gegen das Kartellgesetz verstösst oder nicht. Ohne diese Möglichkeit hätte die Einführung direkter Sanktionen gegen den Verfassungsgrundsatz des Bestimmtheitsgebots verstossen. Das hat ein Rechtsgutachten unseres ehemaligen Kollegen Rhinow bestätigt.

Die Weko und das Bundesgericht haben das Widerspruchsverfahren jedoch in ihrer Praxis völlig ausgehebelt. Im neusten Fall entschied das Bundesgericht, die Weko müssen sich im Widerspruchsverfahren nicht festlegen, ob das gemeldete Verhalten zulässig sei oder nicht. Wenn ein Unternehmen der Weko ein Verhalten meldet, eröffnet das Weko-Sekretariat im Zweifel einfach eine Vorabklärung und schliesst diese mit dem Befund, es bestehe ein Risiko, dass das gemeldete Verhalten unzulässig sei.

Damit ist den Unternehmern natürlich nicht geholfen. Sie haben keine Chance, herauszufinden, wie das Gesetz auszulegen ist und ob ihnen für ein Verhalten eine Busse droht oder nicht. Streng genommen sind Bussen unter diesen Umständen verfassungswidrig. Jedenfalls haben die Weko und das Bundesgericht damit den Willen des Gesetzgebers von 2003 ausgehebelt. Sofern jetzt noch die Regeln für Wettbewerbsabreden verschärft werden und zugleich auf ein erstinstanzliches Gerichtsverfahren verzichtet wird, ist dies umso gravierender.

Wir haben jetzt Gelegenheit, diesen Missstand zu beheben. Der bundesrätliche Vorschlag geht zwar in die richtige Richtung, aber zu wenig weit. Er verkürzt im Wesentlichen nur die Reaktionsfrist für die Weko. Die Weko kann ein Vorhaben aber nach wie vor einfach durch Eröffnung einer Vorabklärung oder Untersuchung blockieren. Dies ist ein geringer Aufwand. Sinnvollerweise sollte die Weko ihre Sanktionsmöglichkeit aber nur dann aufrechterhalten können, wenn dies im Interesse des Wettbewerbs wirklich geboten ist. Die Schwelle für einen Widerspruch muss damit erhöht werden. Die Weko sollte wenigstens glaubhaft darlegen müssen, dass das gemeldete Verhalten unzulässig ist, wenn sie ihre Sanktionsmöglichkeit aufrechterhalten möchte. Wohlgemerkt, es geht hier nur um die Möglichkeit der Weko, Bussen auszufällen. Das Recht, ein Verhalten zu verbieten, wenn es kartellrechtlich unzulässig ist, bleibt der Weko in jedem Fall erhalten.

Die Kommissionsminderheit schlägt deshalb vor, von der Weko für die Aufrechterhaltung der Sanktionsmöglichkeit eine Glaubhaftmachung der Unzulässigkeit zu verlangen, wie man sie aus dem bewährten vorsorglichen Massnahmenverfahren kennt, und dabei das Bundesverwaltungsgericht als unabhängige Instanz einzuschalten. Damit wird die nötige Rechtssicherheit für die Unternehmen geschaffen.

Ich bitte Sie jetzt schon, diese Minderheitsanträge auch im Interesse unserer Unternehmungen zu unterstützen.

Die Kommission hat sich zu guter Letzt auch mit den beiden Vorstössen Schweiger 07.3856 und Birrer-Heimo 11.3984 befasst, die eine Einführung von Sanktionen für natürliche Personen sowie Regeln über die internationale Preisdifferenzierung verlangen. Die Kommission hat diese undurchdachten Schnellschüsse zu Recht abgelehnt. Eine Umsetzung dieser Vorstösse wäre reine Symbolpolitik zum Schaden unseres Wirtschaftsstandortes und einer effizienten Durchsetzung des Kartellrechtes.

Solche Schnellschüsse sollten wir vermeiden. Vor allem sollten wir auf das KMU-feindliche Teilkartellverbot verzichten. Das materielle Kartellrecht hat sich nämlich im Grossen und Ganzen bewährt. Im Übrigen müssen wir unbedingt das Widerspruchsverfahren wieder zum Funktionieren bringen. Die Unternehmen müssen bei der Weko abklären können, was sie tun dürfen und was nicht.

In diesem Sinne werde ich auf die Vorlage eintreten. Aber wenn das Behördensystem beibehalten wird, werde ich die Vorlage am Schluss ablehnen.