Sommaruga Simonetta · Bundesrat · 2013-04-16

Wortprotokoll

Bei der vorläufigen Anwendung von völkerrechtlichen Verträgen befinden wir uns ja in einem Spannungsfeld. Einerseits geht es um Fälle von besonderer Dringlichkeit; das bedingt, dass das zuständige Organ schnell entscheiden und selbstverständlich auch schnell handeln kann. Der Bundesrat ist der Meinung, dass er das besser tun kann als die Bundesversammlung. Andererseits geht es um wichtige Interessen der Schweiz. Für die Genehmigung des völkerrechtlichen Vertrags ist daher die Bundesversammlung zuständig. Die vorläufige Anwendung soll die Entscheidungsfreiheit der Bundesversammlung nicht beschränken; die Handlungsfähigkeit des Bundesrates muss aber in Fällen von besonderer Dringlichkeit trotzdem erhalten bleiben. Das ist das Spannungsfeld.

Wie ist die heutige Situation? Es gibt bei der vorläufigen Anwendung von völkerrechtlichen Verträgen ja bereits heute mehrere Anforderungen, die erfüllt sein müssen. So muss der Vertrag zunächst einmal der Wahrung von wichtigen Interessen der Schweiz dienen; zudem muss eine besondere Dringlichkeit gegeben sein; im Weiteren hat der Bundesrat innerhalb von sechs Monaten ab dem Zeitpunkt der vorläufigen Anwendung der Bundesversammlung eine Botschaft zu unterbreiten. Bevor der Bundesrat die vorläufige Anwendung beschliesst, muss er gemäss heutiger Regelung die zuständigen Kommissionen konsultieren.

Es ist dieser letzte Punkt, der jetzt angepasst werden soll: Nach dem Wortlaut der Motionen soll die vorläufige Anwendung künftig der Zustimmung der zuständigen Kommissionen bedürfen. Die Regelung, die Ihnen der Bundesrat unterbreitet, entspricht dem Anliegen der Motionen insofern, als auch der Bundesrat die Mitwirkungsrechte des Parlamentes bei der vorläufigen Anwendung von völkerrechtlichen Verträgen stärken will. Nach der vorgeschlagenen Regelung verzichtet der Bundesrat künftig auf die vorläufige Anwendung, wenn sich mindestens zwei Drittel der Mitglieder der jeweils zuständigen Kommissionen dagegen aussprechen.

Das ist für den Bundesrat dann verbindlich, daran muss er sich halten. Neu wird also eine Art Bindungswirkung der Stellungnahme der zuständigen parlamentarischen Kommissionen vorgesehen. Diese Bindungswirkung besteht aber nur bei einer qualifizierten, klaren Ablehnung des Vertrages, konkret, wenn mindestens zwei Drittel der Mitglieder der Kommissionen entsprechend stimmen. Die vorläufige Anwendung von Staatsverträgen bleibt aber ein Entscheid des Bundesrates. Das ist kein Widerspruch. Das bedeutet nämlich nichts anderes, als dass der Bundesrat zum Beispiel auch dann auf die vorläufige Anwendung von Verträgen verzichten kann, wenn sich weniger als zwei Drittel der Kommissionsmitglieder dagegen aussprechen.

Warum soll für den Bundesrat eine ablehnende Stellungnahme der Kommissionen nur bei qualifizierter Mehrheit bindend sein? Das hängt eben mit der Grundidee der Konsultation der parlamentarischen Kommissionen zusammen. Wenn ein begründeter Anlass zur Annahme besteht, dass das Parlament die Genehmigung eines vorläufig angewendeten völkerrechtlichen Vertrages am Schluss ablehnen könnte, soll der Bundesrat auf die vorläufige Anwendung verzichten. Bei einer weniger deutlich ablehnenden Haltung der Kommission ist das eben nicht der Fall.

Sie mögen jetzt vielleicht einwenden, dass das qualifizierte Mehr eine ungewöhnliche Regelung sei. Sie ist in der Tat ungewöhnlich, aber es ist nicht unmöglich, das so zu handhaben. Gemäss Artikel 159 Absatz 2 der Bundesverfassung entscheiden die beiden Räte ja mit der Mehrheit der Stimmenden. Diese Verfassungsbestimmung bezieht sich aber nur auf das Verfahren der beiden Räte und ist daher nicht für die Kommissionen anwendbar. Auch wenn für die Kommissionen grundsätzlich die gleichen Regelungen gelten, gibt es kein verfassungsrechtliches Hindernis, diese Frage für die Kommissionen in einem konkreten Fall auch anders zu regeln.

Ihre vorberatende Kommission beantragt Ihnen jetzt eine weiter gehende Regelung. Diese Regelung unterscheidet sich in zweierlei Hinsicht vom Entwurf des Bundesrates: Erstens sollen die Kommissionen nicht nur eine Stellungnahme abgeben, sondern der vorläufigen Anwendung von Staatsverträgen zustimmen, und zweitens soll die Zustimmung nicht mit qualifiziertem Mehr erfolgen.

Diese Lösung geht aus Sicht des Bundesrates zu weit, und sie hätte auch mehrere Nachteile. Der Bundesrat soll die aussenpolitische Verantwortung tragen für den Entscheid über die vorläufige Anwendung von völkerrechtlichen Verträgen. Das gilt zumindest insoweit, als sich eben nicht eine klare Mehrheit der Mitglieder der Kommissionen gegen die vorläufige Anwendung ausspricht. Nach der von der Kommission beantragten Regelung bestimmen die zuständigen Kommissionen über die vorläufige Anwendung von völkerrechtlichen Verträgen und nicht mehr der Bundesrat. Es findet also eine Verschiebung der Kompetenzen statt, und zwar nicht vom Bundesrat an die Bundesversammlung, sondern vom Bundesrat an die parlamentarischen Kommissionen. Auf diese Weise würde die in Artikel 184 der Bundesverfassung verankerte Zuständigkeit des Bundesrates für die Besorgung der auswärtigen Angelegenheiten zu sehr eingeschränkt. Nur wenn die ablehnende Haltung in den Kommissionen sehr ausgeprägt ist, besteht wirklich ein begründeter Anlass zur Annahme, dass das Parlament die Genehmigung eines vorläufig angewendeten Vertrags schliesslich ablehnen könnte. Ist die ablehnende Haltung in den Kommissionen weniger deutlich, dann bestehen durchaus Chancen für eine spätere Genehmigung; knappe Entscheide können im Plenum noch kippen, das wissen Sie alle.

Wenn sich die Kommissionen mit einer Mehrheit von weniger als zwei Dritteln gegen die vorläufige Anwendung aussprechen, so ist der Bundesrat nicht an die Stellungnahme gebunden. Er wird sich in diesem Fall allerdings sehr gut überlegen, ob er die vorläufige Anwendung anordnen soll. Dabei wird er die verschiedenen auf dem Spiel stehenden Interessen sorgfältig abwägen. Dieser aussenpolitische Entscheid soll aber beim Bundesrat liegen, entsprechend der verfassungsrechtlichen Aufgabenteilung.

Zum Abschluss darf man einen Aspekt nicht ausser Acht lassen: Würden die parlamentarischen Kommissionen künftig über die vorläufige Anwendung entscheiden, würde dies das Parlament beim Entscheid über die Genehmigung wohl stärker binden. Die vom Bundesrat vorgeschlagene Lösung beschränkt zwar den Handlungsspielraum des Bundesrates, dies allerdings nicht in übermässiger Weise. Sie stärkt aber dennoch die Mitwirkungsrechte des Parlamentes, ohne die Zuständigkeiten zu verschieben.

Ich beantrage Ihnen deshalb, dem Entwurf des Bundesrates zu Artikel 7b Absatz 1bis des Regierungs- und [PAGE 634] Verwaltungsorganisationsgesetzes zuzustimmen. Die Kommission hat auch vorgeschlagen, Artikel 152 Absatz 3bis des Parlamentsgesetzes ganz aufzuheben. Gegen diese Aufhebung opponieren wir nicht, stellt sie doch lediglich die parallele Regelung im Parlamentsgesetz dar und ändert in materieller Hinsicht nichts.