Bieri Peter · Ständerat · 2013-12-02

Wortprotokoll

Per Ordnungsantrag wies unser Rat in der Herbstsession die vorliegende Motion der zuständigen Kommission zur Vorprüfung und zur Anhörung der Kantone zu.

Zur Vorgeschichte: Bereits zum neunten Mal - bereits zum neunten Mal! - ist die Thematik der Vermummung Gegenstand parlamentarischer Vorstösse. In der Sommersession, am 6. Juni 2013, lehnten wir in diesem Rat als Zweitrat die Motion Fehr Hans 11.3043, "Nationales Vermummungsverbot", auf Antrag unserer Sicherheitspolitischen Kommission ab. Im Nachgang zu dieser Debatte ist die hier nun vorliegende Motion von Kollega Föhn am 20. Juni dieses Jahres eingereicht worden. Eine gleichlautende Motion brachte Herr Hans Fehr im Nationalrat ein (13.3525). Der Bundesrat beantragt, die Motionen abzulehnen. Im Gegensatz zu früheren Vorstössen, welche ein generelles Vermummungsverbot im Polizeirecht forderten, verlangen die beiden Motionen die Aufnahme einer Bestimmung im Strafgesetzbuch, wonach eine Vermummung bei Demonstrationen und Kundgebungen künftig zwingend als Straftat geahndet wird.

Der in der Herbstsession in unserem Rat gestellte Ordnungsantrag wurde damit begründet, dass in dieser Angelegenheit in der Vergangenheit stets damit argumentiert wurde, dass mit der Aufnahme eines gesetzlichen Vermummungsverbots ein Konflikt mit der kantonalen Polizeihoheit gemäss Artikel 57 der Bundesverfassung entstünde. Für ein solches Verbot fehle dem Bundesrat die verfassungsrechtliche Zuständigkeit. Hingegen besässen heute 15 Kantone gesetzliche Regelungen, in denen sie das Verbot der Vermummung regeln würden. Im Weiteren wurde damit argumentiert, dass sich sowohl für die politischen Behörden als insbesondere auch für die Polizei Fragen der Durchsetzung und des taktischen Einsatzvorgehens stellen würden. Es sei deshalb angezeigt, die Kantone, sprich die Vertreter der KKJPD und der Polizeikorps, in dieser Sache anzuhören.

Die Sicherheitspolitische Kommission Ihres Rates hat sich dieser Sache angenommen und an der Sitzung vom 12. November 2013 Herrn Regierungsrat Fredy Fässler, Vorsteher des Sicherheits- und Justizdepartementes des Kantons St. Gallen und Vertreter der KKJPD, sowie als Vertreterin der Konferenz der kantonalen Polizeikommandanten Frau Monica Bonfanti, Chefin der Polizei des Kantons Genf, angehört. Um es vorwegzunehmen: Im Einklang mit dem bundesrätlichen Antrag zur Motion haben beide Vertreter einhellig und aus mehreren Gründen die Aufnahme eines Vermummungsverbots im Strafgesetzbuch abgelehnt.

Als Hauptgründe wurden Verfassungsfragen angeführt - hier stütze ich mich auf den Bericht der SiK zur Motion 11.3043 -: Bund und Kantone sorgen nach Artikel 57 Absatz 1 der Bundesverfassung im Rahmen ihrer Zuständigkeiten für die Sicherheit des Landes und den Schutz der Bevölkerung. Nach Absatz 2 koordinieren sie ihre Anstrengungen [PAGE 1024] im Bereich der inneren Sicherheit. Soweit es um Polizeirecht geht, ist es die Aufgabe der Kantone, für die Wahrung der inneren Sicherheit zu sorgen. Da im Falle von Demonstrationen die Aufrechterhaltung der Ordnung im öffentlichen Raum in die originäre kantonale Hoheit fällt, würde ein nationales Vermummungsverbot in diese Hoheit eingreifen und faktisch eine Neuregelung der verfassungsmässigen Kompetenzen zwischen Bund und Kantonen bezüglich der Polizeihoheit bedeuten.

Hingegen bleibt es den Kantonen überlassen, in ihrem Gesetzgebungsbereich ein solches Verbot aufzunehmen. 15 Kantone haben davon Gebrauch gemacht. So hat uns der St. Galler Regierungsvertreter die Bestimmung im kantonalen Übertretungsstrafgesetz dargelegt. Es handelt sich dort um Artikel 12bis, wo geregelt wird, dass eine Umgehung des Vermummungsverbots mit Busse bestraft werde. Die Behörden könnten jedoch Ausnahmen vom Verbot bewilligen. So würden etwa traditionelle Veranstaltungen wie die Fasnacht nicht unter das Verbot fallen und die Einsatzleitung der Polizei - darauf wird noch einzugehen sein - könne im Einzelfall von einer Durchsetzung des Verbots absehen, wenn dies zur Verhinderung einer Eskalation beitrage. Artikel 123 Absatz 1 der Bundesverfassung, welche die Gesetzgebung auf dem Gebiet des Strafrechts und des Strafprozessrechts dem Bund zuteilt, könnte gemäss bundesrätlicher Begründung als Kompetenzgrundlage für ein Vermummungsverbot auf der Ebene des Bundesrechtes angeführt werden, hingegen würden sachliche Gründe dagegen sprechen.

Damit komme ich zum zweiten Punkt, zur Durchsetzung eines solchen Verbots. Es kann Situationen geben, in denen die Unkenntlichmachung des Gesichtes nicht von irgendeiner weiteren, strafbaren Absicht getragen ist und die Strafwürdigkeit deshalb bereits im Grundsatz fraglich ist. Bei einer Anklage kann es zudem immer zu Erklärungsversuchen kommen, weshalb mit einer Vermummung angeblich ein legitimer Zweck verfolgt worden sei, z. B. Schutz vor kalter Witterung, religiöse Gründe oder anderes. Wenn die Person nicht weitere Straftaten begeht, z. B. durch das Abbrennen von pyrotechnischen Gegenständen oder das Werfen von Steinen, ist ein solches Argument nur schwer zu entkräften.

Der Vertreter der KKJPD meinte in der Sicherheitspolitischen Kommission, eine Regelung im Strafgesetzbuch sei nicht zweckmässig, weil man eine Strafnorm unter Berücksichtigung des Opportunitätsprinzips wiederum entschärfen müsste. Im Regelfall, das heisst, wenn nicht noch andere Straftaten begangen würden, werde die Polizei das Vermummungsverbot nicht durchsetzen. Die Durchsetzung eines Vermummungsverbots ist also ausserordentlich schwierig. Der St. Galler Regierungsvertreter zeigte dies sehr gut auf.

Der Vertreter der KKJPD und die Vertreterin der kantonalen Polizeikorps haben bei der Frage der zwingenden Durchsetzung eines Vermummungsverbots darauf hingewiesen, dass es auch eine Frage des taktischen Einsatzes sei, allenfalls von einer Durchsetzung abzusehen und damit eine Eskalation zu verhindern; dies sei jeweils vor Ort zu entscheiden. So meinte die Genfer Polizeikommandantin: "A ce moment-là, le dispositif policier ne permet pas d'intervenir sur chaque personne masquée. Les principes de proportionnalité et d'opportunité guideront l'action de la police."

Ein drittes Element, das es zu berücksichtigen gilt, ist die Thematik der Wirkung eines solchen Verbots. Nur weil jemand an einer Demonstration vermummt teilnimmt, sich ansonsten jedoch nichts zuschulden kommen lässt, kann nicht mit massiven Strafen oder gar mit Gefängnis gedroht werden. Hier könnte bloss eine Übertretungsbusse angedroht werden; denn es gilt zu unterscheiden, ob jemand als Vermummter an einer Demonstration teilnimmt oder ob er unter diesen Voraussetzungen Gewalttätigkeiten begeht, Menschen an Leib und Leben gefährdet oder Sachbeschädigungen vornimmt. Begeht er solches, so sind für eine Strafverfolgung primär diese Delikte relevant, und für diese bestehen bereits Verbote im Strafgesetzbuch.

Die eingehende Auseinandersetzung unserer Kommission mit diesem Thema und die Anhörungen haben folgende Erkenntnisse gebracht:

1. Die Kantone verlangen keine Bundeslösung. Sie sind der Überzeugung, dass auch in diesem Fall die kantonale Polizeihoheit respektiert werden soll, so, wie es die Bundesverfassung vorsieht. Es ist Sache der Kantone zu entscheiden, ob sie ein solches Verbot erlassen wollen und wie sie es auszugestalten gedenken. 15 Kantone kennen bereits ein solches Verbot, andere haben bis anhin darauf verzichtet.

2. Die kantonalen Polizeikorps teilen diese Haltung und verweisen insbesondere auf die Wichtigkeit dessen, dass für die Durchsetzung das jeweilige taktische Dispositiv massgebend sein soll.

3. Bisherige Erfahrungen, insbesondere auch hier in Bern, haben keine Notwendigkeit offenbart, dass hier Regelungsbedarf durch ein Bundesgesetz besteht.

Gestützt auf diese Erkenntnisse aus den Anhörungen, auf die Argumente des Bundesrates in der Antwort auf diese und frühere Motionen und auf die Erklärungen des Bundesamtes für Justiz bei unserer Diskussion in der Kommission beantragen wir Ihnen mit 7 zu 4 Stimmen bei 1 Enthaltung, die Motion Föhn abzulehnen.