Sommaruga Simonetta · Bundesrat · 2014-06-12

Wortprotokoll

Der Hauptauslöser für die vorliegende Teilrevision sind die ungenügenden Strafbestimmungen gegenüber Fluggesellschaften, die ihre Sorgfaltspflichten bei der Dokumentenprüfung verletzt haben. Wir haben heute zwar Strafbestimmungen, aber in der Praxis haben sich diese als untauglich erwiesen. Das heisst dann, dass der Verwaltung ein wichtiges Instrument fehlt, um die Zahl von Personen zu reduzieren, die ohne die notwendigen Reisedokumente an die Aussengrenzen der Schweiz transportiert werden. Daneben geht es in dieser Vorlage auch darum, das bestehende Passagierinformationssystem effizienter zu gestalten. Dieses System nutzen die Grenzkontrollbehörden, um die Passagierdaten bestimmter Risikogruppen vorgängig mit den einschlägigen Datenbanken abzugleichen und sich so optimal auf die Grenzkontrolle vorbereiten zu können.

Ich habe es gesagt: Fluggesellschaften müssen schon heute sicherstellen, dass alle Passagiere über die zur Einreise in den Zielstaat erforderlichen Reisedokumente verfügen. Diese Pflicht ergibt sich bereits aus dem Übereinkommen vom 7. Dezember 1944 über die internationale Zivilluftfahrt; im Ausländergesetz wird sie auch wiederholt. Verletzungen dieser Pflicht werden von vielen Staaten weltweit - da ist die Schweiz nicht alleine - sanktioniert; dazu gehören auch sämtliche Schengen-Staaten, die dazu verpflichtet sind, ein solches Sanktionssystem einzuführen. Die Schweiz hat im Zuge ihrer Schengen-Assoziierung 2008 solche Sanktionen ebenfalls eingeführt.

Nun hat sich aber eben in der Praxis gezeigt, dass die heutige Norm ihren Zweck verfehlt. Die Beweisanforderungen sind so hoch, dass selbst in klaren Fällen keine Bussen ausgesprochen werden können, weil die Verwaltung eben nicht nur nachweisen muss, dass die Fluggesellschaft X einen Passagier Y ohne gültige Reisedokumente - meist bedeutet das: ohne ein Visum - befördert hat, sondern darüber hinaus auch noch nachweisen müsste, wie, also durch welche konkrete Verletzung der Sorgfaltspflicht, es dazu gekommen ist. Das ist ein Aufwand, der schon aus praktischen, aber meist dann auch aus rechtlichen Gründen unmöglich betrieben werden kann.

Die Kommissionssprecherin hat es gesagt: An den Schweizer Flughäfen musste zwischen 2010 und 2013 jährlich rund 1000 Personen die Einreise verweigert werden. Ein Drittel bis die Hälfte dieser Einreiseverweigerungen erfolgte, weil die Passagiere eben nicht über die erforderlichen Reisedokumente verfügten. Aufgrund der beschriebenen Unzulänglichkeiten des heutigen Sanktionssystems wurde in keinem einzigen dieser Fälle eine Sanktion gegen das verantwortliche Unternehmen ausgesprochen. Die 25 Verfahren, die das BFM gegen 13 Fluggesellschaften eröffnete, mussten aufgrund dieser Beweisschwierigkeiten allesamt wieder eingestellt werden. Deshalb schlägt Ihnen der Bundesrat nun eine Anpassung des Sanktionssystems mit den folgenden Kernelementen vor:

1. Die Beweislast für eine Verletzung der Sorgfaltspflicht soll neu geregelt werden.

2. Pauschalsanktionen sollen die im Einzelfall festzulegenden Bussen ablösen.

3. Neu soll es möglich sein, Sanktionen mit Augenmass einzusetzen, also nicht für solche Fälle, die auch bei guten Kontrollen nie ganz auszuschliessen sind.

Ich möchte noch etwas zur Neuverteilung der Beweislast sagen: Diese Neuverteilung besteht darin, dass die Verwaltung nur noch den Transport einer Person nachweisen muss, die nicht über die nötigen Dokumente verfügt. Das Unternehmen seinerseits hat dann die Möglichkeit, nachzuweisen, dass es die erforderlichen Massnahmen getroffen hat, um einen solchen Transport zu verhindern. Um den Fluggesellschaften allfällige Sorgfaltspflichtverletzungen nachweisen zu können und auch um statistische Aussagen über die [PAGE 1039] Einreiseverweigerungen an der Aussengrenze machen zu können, müssen die Personalien und Reisedaten von Personen, denen die Einreise verweigert wurde, gesammelt und ausgewertet werden. Der Vorschlag, der Ihnen hier unterbreitet wird, enthält die notwendigen gesetzlichen Grundlagen für die Schaffung eines solchen Informationssystems für Personendaten über Einreiseverweigerungen an den Flughäfen.

Noch ein Wort zum Passagierinformationssystem: Die Schweiz, wie übrigens viele andere Staaten auch, betreibt bereits heute ein Passagierinformationssystem zugunsten der Grenzkontrollorgane. Auf Anordnung des BFM übermitteln die Fluggesellschaften auf bestimmten Flugstrecken unmittelbar nach dem Abflug Richtung Schweiz die Personalien und die Daten zu den Reisedokumenten aller Passagiere an dieses API-System. Die Grenzkontrollbehörden nutzen dann diese Daten bis zur Ankunft des Fluges dazu, um sie mit den Fahndungsdatenbanken abzugleichen, die auch bei der Einreisekontrolle genutzt werden. Diese vorgängige Abfrage erlaubt es den Grenzkontrollbehörden, sich besser auf gewisse Konstellationen vorzubereiten und entsprechende vorsorgliche Massnahmen zu treffen.

Hauptgrund für die vorgeschlagene Anpassung ist, dass die heutigen Rechtsgrundlagen die Handhabung des Systems unnötig verkomplizieren. Wir wollen den Grenzkontrollbehörden ermöglichen, die bereits im System enthaltenen Daten und allfällige Treffermeldungen direkt, also über ein sogenanntes Abrufverfahren, einzusehen. Für dieses Abrufverfahren braucht es eben eine explizite gesetzliche Grundlage, und die soll jetzt mit dieser Vorlage geschaffen werden.

Sämtliche Änderungen, die Ihnen heute vorgelegt werden, bedeuten keine grundlegende Änderung bei der Grenzkontrolle, aber sie sind nötig, um die bestehenden Normen zu optimieren, den bereits bestehenden Verpflichtungen mehr Nachdruck zu verschaffen und die Mängel, die wir eben in der Praxis festgestellt haben, zu beheben. In der Vernehmlassung war die überwiegende Mehrheit der Rückmeldungen auf diese Vorschläge positiv. Die Vernehmlassungsteilnehmer haben erkannt, dass diese Revision nötig ist, um die Arbeit der zuständigen Behörden zu erleichtern.

Ihre Kommission ist dem Bundesrat einstimmig gefolgt. Ich bitte Sie, auf die Vorlage einzutreten.