Schneeberger Daniela · Nationalrat · 2014-06-12

Wortprotokoll

Diese Teilrevision des Ausländergesetzes ist nötig, weil es Schwierigkeiten bei der Umsetzung des Ausländerrechts gibt. Die Strafbestimmungen bezüglich der Sanktionierung von Fluggesellschaften, die Personen ohne die notwendigen Reisedokumente befördern, sind unzureichend.

Zuerst zum Hintergrund: Es ist grundsätzlich die Aufgabe der Fluggesellschaften, dafür zu sorgen, dass nur Passagiere mit den notwendigen Reisedokumenten in ihre Flugzeuge einsteigen. Die Fluggesellschaften unterstehen hier dem internationalen Recht. Im Zeitraum 2011-2013 musste jährlich zwischen 900 und 1000 Passagieren an Schweizer Flughäfen die Einreise verweigert werden. Das ist aufwendig und kann eigentlich vermieden werden. Die Hälfte dieser Passagiere verfügte nicht über die erforderlichen Reisedokumente. In rund einem Drittel dieser Fälle hätte gegenüber dem Luftverkehrsunternehmen eine Sanktion ausgesprochen werden können, und zwar wegen Verstosses gegen internationales Recht, aber auch wegen Verstosses gegen unsere Sanktionsbestimmungen.

Nach der Inkraftsetzung der im Schengener Assoziierungsabkommen vorgesehenen Strafbestimmungen im Dezember 2008 hat sich bei der Eröffnung der ersten Verfahren 2009 gezeigt, dass die geltenden Rechtsgrundlagen nicht ausreichend sind, um die Norm in der Schweiz wirksam umzusetzen. Das Hauptproblem der geltenden Bestimmungen liegt darin, dass fehlbaren Fluggesellschaften neben dem Transport von ungenügend dokumentierten Personen zusätzlich nachgewiesen werden muss, dass sie nicht alle zumutbaren Vorkehrungen getroffen haben, um den Transport dieser Personen zu vermeiden. Bei den zumutbaren Vorkehrungen geht es um Handlungen, die die Fluggesellschaften nicht in der Schweiz unternehmen, sondern in einem entfernten europäischen oder nichteuropäischen Land. Es geht um Bestrafungen für das unrechtmässige Überschreiten der Schengener Aussengrenze. Um eine tatsächliche Verletzung der Sorgfalts- und Meldepflicht rechtlich nachweisen zu können, werden somit umfangreiche Sachverhaltsabklärungen und Beweissicherungen am jeweiligen Abflugort notwendig. Der Aufwand ist unverhältnismässig und von der Schweiz aus kaum zu bewerkstelligen. [PAGE 1038]

Um die Schwierigkeiten bei der Strafverfolgung zu beheben, sieht der vorliegende Gesetzentwurf insbesondere eine Beweislastverschiebung vor, damit der Anreiz für die Fluggesellschaften erhöht wird, die entsprechenden Kontrollen vorzunehmen. So müssen die Fluggesellschaften eine Busse bezahlen, wenn sie ungenügend dokumentierte Personen in die Schweiz transportiert haben und danach nicht nachweisen können, dass sie alle erforderlichen und zumutbaren personellen, technischen und organisatorischen Massnahmen getroffen haben, um die Beförderung dieser Personen zu verhindern.

Wichtig ist aber die Verhältnismässigkeit. Deshalb enthält der Gesetzentwurf auch zahlreiche Ausnahmen, bei deren Vorhandensein die betroffene Fluggesellschaft trotz des Transports ungenügend dokumentierter Personen nicht sanktioniert wird. Die Sanktionen sind ausserdem als Kann-Bestimmungen formuliert. Die Behörden können somit in leichten Fällen von einer Sanktionierung absehen, das Augenmass bleibt gewahrt. Die Normen sollen in erster Linie eine präventive Wirkung haben und die Zusammenarbeit zwischen Fluggesellschaften und Behörden insofern verbessern, als die Behörden eine vernünftige Handhabe bekommen.

Die zweite gesetzliche Anpassung betrifft eine Informatikanwendung, die das Erkennen von Personen erleichtern soll, welche unrechtmässig in Richtung der Schengener Aussengrenze unterwegs sind. Das BFM kann somit von Fluggesellschaften zur Verbesserung der Grenzkontrolle und zur Bekämpfung der illegalen Immigration für ausgewählte Flüge aus Nicht-Schengen-Staaten vor dem Abflug die Übermittlung von Passagierdaten verlangen. Dieses System heisst Advance Passenger Information System. Es geht dabei um Informationen über Personen, die am Abflugort erhoben werden. Diese werden an die Behörden im Zielstaat übermittelt, sodass die Reisezeit genutzt werden kann, um zu prüfen, ob Personen mitreisen, die unrechtmässig in den Schengen-Raum einreisen wollen.

Während das System per se unumstritten ist, gibt es ein rechtliches Problem. Die Rechtsgrundlagen sind heute nicht ausreichend für die optimale Nutzung des Systems, insbesondere ist eine gesetzliche Regelung nötig, um den automatischen Abgleich mit dem Schengener Informationssystem vornehmen zu können. Der neuvorgesehene direkte Zugriff der zuständigen Behörden auf die Passagierdaten via Abrufverfahren bedeutet eine Effizienzsteigerung und eine erhebliche Erleichterung für die Behörden zur Kontrolle der Aussengrenze.

Zudem werden gesetzliche Grundlagen für das neue nationale Visumsystem sowie für ein Informationssystem für Personendaten zwecks Einreiseverweigerungen an Flughäfen geschaffen. Informationen über einmal an der Grenze Zurückgewiesene, welche versuchen, unrechtmässig einzureisen, werden gespeichert und zugänglich.

Ein finanzieller Nebeneffekt dieser Revision ist, dass die Kosten im Dublin-in-Verfahren vom Bund getragen werden und nicht von den Kantonen. Hier gab es bisher eine Lücke, die nun geschlossen wird. Aber die vorgestellten Änderungen sind als Justierung des Systems zu verstehen, es ist weder ein Systemwechsel noch eine gravierende Neuordnung. Der Datenschutz wird auch nicht verändert, sondern für die sensiblen Personendaten durch eine formalgesetzliche Regelung gesichert. Die Kommission ist grundsätzlich der Meinung, dass dies der richtige Weg ist. Wir haben ihm deshalb auch mit 17 zu 0 Stimmen bei 4 Enthaltungen zugestimmt.

Abschliessend gilt es zu sagen: Die Kommission setzte sich vor allem mit der Höhe der Sanktionen und der Art der Kontrollen bzw. mit der Frage, wer diese durchführen soll, muss oder kann, auseinander. Das haben wir diskutiert. Wichtig ist für die Kommission, dass das Ziel erreicht wird, dass die Zahl der Personen, die nicht ordnungsgemäss einreisen, sinkt. Das wichtigste Mittel für die Zielerreichung sind Bussen. Diese müssen so gestaltet sein, dass sie EU-kompatibel sind, damit kein Wettbewerbsnachteil für die Schweiz und ihre Flughäfen entsteht, und dass die Fluggesellschaften besser kontrolliert sind und die Behörden effektiv ein Instrument in der Hand haben.

Ich bitte Sie, der Vorlage gemäss dem Antrag der Kommission zuzustimmen.