Burkhalter Didier · Bundesrat · 2011-06-16

Wortprotokoll

Même si ce sont des blocs, je m'exprime clairement, au nom du Conseil fédéral, au sujet de l'article 7, et uniquement sur cet article pour commencer.

Pour prendre ici la décision, je crois qu'il faut que résonnent dans vos têtes un peu moins de bruit de la salle et un peu plus les termes de la Constitution fédérale! La Constitution fédérale est le fondement de notre société, l'expression de la volonté populaire, quelque part aussi la volonté suisse qu'il faut respecter quand elle a été aussi clairement affirmée par la population il y a relativement peu de temps. Je vous rappelle l'article 63a alinéa 3 de la Constitution fédérale qui stipule, en gros, que la Confédération et les cantons - tous les cantons - veillent à la coordination et à la qualité de l'espace suisse des hautes écoles. On veut ainsi une construction qui fasse un équilibre, et qui ne casse pas cet équilibre, entre l'intégration de tous les cantons et la nécessité d'efficience. La solution est finalement relativement simple: il s'agit de définir les tâches et de les répartir entre une Conférence plénière avec tous les cantons et un Conseil des hautes écoles avec les cantons directement responsables de ces hautes écoles.

Le Conseil fédéral estime que ce point est clairement réglé dans la loi. La coordination prévue dans la Conférence plénière porte en particulier sur les modalités de financement, la reconnaissance, l'assurance qualité, le système des taxes d'études et les bourses.

A propos des taxes d'études, à l'article 11 lettre e, vous avez changé les répartitions. Comme il n'y a pas de proposition de minorité, nous ne demanderons pas de vote ici, pour ne pas compliquer encore le débat, mais nous reprendrons tout cela dans la discussion sur les divergences, parce que cette répartition-là correspond à ce qui a été décidé avec les cantons et qui, précisément, explique l'équilibre assez subtil de toute l'opération.

Cette répartition est cruciale pour l'ensemble du système et elle concerne tous les cantons, qu'ils soient sièges d'une école ou qu'ils soient contributeurs seulement. La position - cela a été rappelé par Madame Gadient - de la Conférence suisse des directeurs cantonaux de l'instruction publique est très claire là-dessus: l'équilibre de ce projet de loi dépend largement de l'article 7 tel qu'il figure dans le projet du Conseil fédéral.

Nous devons rappeler que les cantons qui ne sont pas sièges d'une haute école versent une importante contribution financière aux cantons qui ont la charge de ces hautes écoles, par le biais des compensations prévues par l'accord intercantonal universitaire et par l'accord intercantonal sur les hautes écoles spécialisées. C'est un montant global annuel de plus de 700 millions de francs qui est transféré annuellement entre les cantons au titre des accords intercantonaux. Ces sommes sont liées au nombre d'étudiants accueillis en vertu du droit de libre passage par une haute école située dans un autre canton que le canton d'origine.

Si les cantons sans haute école étaient exclus de la Conférence suisse des hautes écoles, même partiellement, ils seraient notamment dépossédés du droit de décision concernant la gestion de ces plus de 700 millions de francs. Et on peut parier qu'ils se tourneraient vers autre chose. La nature ayant peur du vide, on remplirait vite celui-ci avec une autre structure, ce qui recompliquerait le système que vous voudriez voir simplifié et redonnerait certainement une tâche à la Conférence suisse des directeurs cantonaux de l'instruction publique; mais cela voudrait dire que cette tâche-là serait effectuée sans la Confédération, en tout cas sans possibilité de vote pour la Confédération. Dès lors, on aurait quelque part trahi la volonté populaire, qui a été parfaitement exprimée dans les articles constitutionnels d'il y a quelques années.

Pour maintenir un sain équilibre entre les cantons qui ont la charge des hautes écoles et les autres cantons, les compétences de cette Conférence plénière et intégratrice se limitent précisément aux questions qui concernent l'ensemble de l'espace suisse des hautes écoles, autrement dit les droits et les obligations de la Confédération et de tous les cantons. Au nom du Conseil fédéral, nous vous demandons instamment de ne pas supprimer la Conférence plénière, donc de ne pas oublier l'article constitutionnel. Nous vous demandons de ne pas réduire à huit le nombre des représentants des cantons participant au Conseil des hautes écoles, donc de ne pas oublier la volonté suisse. Nous vous demandons d'intégrer et non d'exclure.

Je passe maintenant à l'article 11. Ici, je m'exprime d'abord au nom du Conseil fédéral sur la proposition de la minorité [PAGE 1190] Malama. Elle propose que le Conseil fédéral nomme quatre représentants du monde du travail comme membres de plein droit à la Conférence plénière. Cela part d'une bonne intention et, sur le plan du principe de l'intégration, le Conseil fédéral n'y est pas du tout opposé, mais la proposition se situe au mauvais endroit. Cela va être un peu difficile, Monsieur le vice-président, parce que vous avez fait un bloc avec les articles 7 et 11, alors que cette discussion concerne en fait les articles 11 et 13, et également l'article 12 d'ailleurs. Alors, vous me permettrez non pas de "débloquer" - parce que ce serait mal compris -, mais de parler réellement du problème dont on est saisi ici. Monsieur Malama, vous placez un problème institutionnel au coeur du débat, on va y revenir, mais ce n'est pas le bon endroit.

L'article 11 concerne uniquement la Conférence plénière et l'article 13 règle la participation avec voix consultative de l'ensemble des autres membres aux deux instances, donc aux deux formes de la Conférence suisse des hautes écoles. Donc, votre proposition à l'article 11 et votre proposition à l'article 13 sont contradictoires: vous ne pouvez pas demander à l'article 11 d'avoir le droit de participer comme un conseiller fédéral ou un conseiller d'Etat et à l'article 13 de régler la situation différemment pour les deux formes de l'instance. Donc, vos propositions ne sont pas cohérentes entre elles. Néanmoins, nous estimons que votre proposition à l'article 13 mérite d'être discutée et qu'il faut trouver une solution. En revanche, à l'article 11, votre proposition nous pose vraiment une série de problèmes:

D'abord, la forme de coopération entre la Confédération et les cantons trouve sa légitimation démocratique dans les articles constitutionnels, la présente loi fédérale et le concordat qui sera soumis à l'approbation des législatifs cantonaux.

En tant qu'organe commun de la Confédération et des cantons, la Conférence suisse des hautes écoles dispose de compétences décisionnelles sur des éléments clés de la politique des hautes écoles à l'échelle nationale. Les cantons et la Confédération délèguent à cet organe une partie de leur souveraineté; on l'a dit tout à l'heure en expliquant le fonctionnement délicat de ce système - Madame Brunschwig Graf a aussi été très claire sur l'impact que tout cela pourrait avoir sur le concordat.

C'est pourquoi la conférence doit se composer, au niveau décisionnel, des représentants des autorités: ce sont elles qui doivent être représentées au sein de cet organe afin de prendre les décisions, et ce sont elles qui représentent en toute légitimité les Etats - que ce soit l'Etat fédéral ou les Etats cantonaux - qui sont directement concernés. Au niveau fédéral, il s'agit bien évidemment du membre du Conseil fédéral en charge de la formation - n'ayez crainte! - et, au niveau des cantons, il s'agit des conseillers d'Etat compétents.

Les représentants du monde du travail jouent un rôle important, décisif dans toute l'opération, certainement, et également pour l'avenir du pays; en Suisse, beaucoup de choses se construisent autour du partenariat social, c'est heureux et nous soutenons cela pleinement. Mais les représentants du monde du travail ne peuvent pas être institutionnellement des représentants des collectivités publiques ou être investis du même droit de décision que les autorités qui ont délégué une part de leur souveraineté à cet organe commun. En termes institutionnels et afin de respecter la légitimité démocratique de cet organe, il est donc, pour le Conseil fédéral, essentiel - et on en revient une fois de plus à l'essentiel, c'est-à-dire à la Constitution - que les voix délibératives soient celles des représentants des autorités.

Le deuxième élément qui nous fait problème également à l'article 11, c'est que, s'il est essentiel que le monde du travail puisse faire entendre sa voix dans le contexte de la politique des hautes écoles, il faut aussi que la défense de ses intérêts et de sa position reste dans un rapport à nouveau équilibré avec les autres intérêts légitimes représentés dans les discussions à venir sur les hautes écoles.

Il y a de nombreux autres milieux représentés au sein de ces institutions. Il est donc nécessaire que l'article 13 - qui, je le répète, ne fait pas partie de ce bloc-là, mais qu'on doit pouvoir évoquer dans cette discussion - prévoie que les représentants du monde du travail ainsi que les représentants des autres domaines d'intérêt participent aux séances de la Conférence des hautes écoles avec la même voix consultative. On abordera à l'article 13 les modalités, mais, sur le principe, c'est ce que nous voulons.

J'en viens maintenant aux deux minorités Neirynck, aux articles 11 et 12, et à la minorité Häberli-Koller à l'article 11. Il s'agit de l'attribution des compétences entre la Conférence plénière et le Conseil des hautes écoles. C'est le résultat de discussions et de négociations longues et intenses avec les cantons. Cette répartition, soigneusement élaborée, présente un équilibre des compétences entre la Conférence plénière et le Conseil des hautes écoles. Elle permet de ne pas privilégier les uns par rapport aux autres: ni les petits cantons périphériques, ni les grands cantons universitaires. Il ne faut pas transférer, à notre avis, des compétences d'un organe à l'autre, parce que cela reviendrait à rompre un équilibre qui a été longuement mûri et préparé avec les partenaires cantonaux.

A l'article 11 alinéa 2 lettre a, ainsi qu'à l'article 12 alinéa 3 lettre abis, la majorité propose de transférer la compétence de définir les caractéristiques typologiques de la Conférence plénière à la Conférence des hautes écoles. La caractérisation de la typologie des hautes écoles est lourde de conséquences politiques sur le système des hautes écoles, d'où la nécessité d'associer tous les cantons et de laisser cette compétence à la Conférence plénière. La même nécessité vaut pour l'article 11 alinéa 2 lettre d: les domaines particulièrement onéreux sont un facteur déterminant du coût global du système des hautes écoles. Et les cantons qui n'ont pas de haute école assument une partie substantielle de ce coût, par le biais des contributions dont j'ai parlé tout à l'heure, donc des fameux 700 millions de francs. La détermination des principes en la matière doit donc rester l'apanage de la Conférence plénière.

Le Conseil fédéral vous demande donc de soutenir les minorités Neirynck et Häberli-Koller, qui reprennent les décisions du Conseil des Etats et qui ramènent l'équilibre nécessaire à ce projet.

Par ailleurs, plusieurs dispositions n'ont pas fait l'objet d'une proposition de minorité. Le Conseil fédéral, à l'article 11 - et à l'article 12, d'ailleurs - ne demandera pas de vote, compte tenu de la complexité, non seulement de la loi, mais du débat. Mais il se réserve clairement la possibilité de rediscuter pleinement ces éléments avec le Conseil des Etats, qui était le conseil prioritaire, pour chercher une solution. Et nous reviendrons, dans le cadre de la deuxième délibération, devant votre conseil, avec la définition détaillée de notre position.