Brand Heinz · Nationalrat · 2014-09-08

Wortprotokoll

Nach dem gängigen Rechtsverständnis ist die oberste Gewalt im Bund unter dem Vorbehalt der Rechte von Volk und Ständen unsere Bundesversammlung. Dieses Rechtsverständnis beruht einerseits auf dem geltenden Verfassungsrecht und andererseits auf dem herkömmlichen Demokratieverständnis. Seit geraumer Zeit ist indessen festzustellen, dass die oberste Gewalt allmählich und schleichend an den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte übergeht. Ursache dieser Entwicklung ist die sukzessive Verlagerung des Regelungsprimats vom Verfassung- und Gesetzgeber auf die Rechtsprechungsorgane.

Als das Parlament 1974 die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) genehmigte und damit die Schweiz der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte unterwarf, dachte im damaligen Parlament wohl kaum jemand an die folgenschweren Konsequenzen dieses Entscheids. Mit der Garantie der Menschenrechte, wie sie mit dem Genehmigungsbeschluss angestrebt werden sollte, wollte man vor allem eine Wiederholung der Verbrechen der Nazis vermeiden, zugleich aber auch die Menschenrechte in den damaligen Ostblockstaaten durchsetzen. Dass sich dabei das Parlament mit der Ratifikation gerade selbst entmachtet und die oberste Gewalt der Schweiz in den Schoss des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte transferiert, dachte wohl niemand ernsthaft.

Heute ist die EMRK weit von der ihr ursprünglich zugedachten Funktion abgewichen. Das Schutzziel der unabdingbaren Menschenrechte existiert heute nur noch auf dem Papier. In letzter Konsequenz führt die aktuelle Art der Rechtsfortbildung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte und dessen Verständnis der EMRK auf richterlichem Weg zu einer europäischen Rechtsordnung. Über den Weg des Völkerrechts entsteht auf diese Weise ein Richterrecht, welches an die Stelle des demokratisch entstandenen Verfassungsrechts zu stehen kommt. In letzter Konsequenz führt dies dazu, dass nationales Recht ganz oder teilweise unwirksam bleibt und stattdessen durch europäisches Richterrecht ersetzt wird.

Mit der vorliegenden parlamentarischen Initiative soll nun der Versuch unternommen werden, die einleitend umschriebene unerwünschte Entwicklung zu korrigieren und der demokratisch legitimierten Gesetzgebung wieder die ihr ursprünglich zugedachte Funktion zu verleihen.

Anlass zu diesem Vorstoss gibt aber nicht nur die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte, sondern auch die neuere Rechtsprechung des Bundesgerichtes in seinem bekannten Entscheid vom 12. Oktober 2012. Die Formulierung von Absatz 1 der Initiative enthält deshalb eine neue, deutliche Hierarchie der Rechtsnormen und stellt dabei klar, dass die demokratisch erlassene Bundesverfassung oberste Rechtsquelle unseres Landes ist. Weiter wird unmissverständlich festgehalten, dass sie über dem Völkerrecht steht und diesem mit einer Ausnahme, nämlich dem zwingenden Völkerrecht, vorgeht.

Insofern enthält die neue Verfassungsbestimmung auch eine Kollisionsregel, welche das Verhältnis von Verfassungsrecht und Völkerrecht klärt. Unbesehen vom Zeitpunkt des Inkrafttretens eines Erlasses legt die vorgeschlagene Regelung fest, dass das nationale Verfassungsrecht immer dem Völkerrecht vorgeht. Im Gegensatz zur aktuellen bundesgerichtlichen Rechtsprechung kommt damit die Lex-posterior-Regel auch im Verhältnis zwischen Völkerrecht und Landesrecht uneingeschränkt zur Anwendung. [PAGE 1342]

Weiter enthält die neue Bestimmung auch eine klare Vorgabe, wonach vom Bundesrat keine völkerrechtlichen Verträge mehr abgeschlossen und von der Bundesversammlung keine Verträge mehr genehmigt werden dürfen, wenn sie der Bundesverfassung widersprechen. In diesem Sinne enthält die Verfassungsbestimmung auch klare Vorgaben an die Akteure, welche mit dem Abschluss völkerrechtlicher Verträge betraut sind.

Weiter wird nicht zuletzt zur Klärung von Auslegungsfragen die Streichung von Artikel 5 Absatz 4 der Bundesverfassung gefordert. Einerseits wird diese Bestimmung bereits mit der Neuformulierung von Absatz 1 obsolet, indem dort klar das Primat des Verfassungsrechts stipuliert wird. Mit der Streichung wird aber auch die Anknüpfungsgrundlage für die heutige Regel, mit der der Vorrang des internationalen Rechts gegenüber dem Landesrecht abgeleitet wird, aufgehoben.

Der Klarheit halber sei schliesslich an dieser Stelle nochmals festgehalten, dass diese Streichung von Artikel 5 Absatz 4 keineswegs bedeutet, dass Bund und Kantone völkerrechtliche Bestimmungen in Zukunft nicht mehr anzuwenden hätten. Die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte und des Bundesgerichtes erfordert vielmehr eine Klärung der Normenhierarchie von Völkerrecht und Verfassungsrecht.

Ich möchte Ihnen deshalb beliebt machen, der parlamentarischen Initiative Folge zu geben.