Stöckli Hans · Ständerat · 2014-12-10

Wortprotokoll

Wir sind zum ersten Mal in der Geschichte unseres Bundesstaates mit der Frage konfrontiert, wie man mit einer sogenannten Durchsetzungs-Initiative umgeht, einer Volksinitiative, die eigentlich nicht eine Änderung der Verfassung will, sondern einen angenommenen Verfassungstext umsetzen will. Daraus ergibt sich natürlich schon auch die Überlegung, ob man mit den bisherigen Instrumenten arbeiten kann oder ob man sich nicht neue Überlegungen machen müsste.

Die SPK-SR hat die zweite Option gewählt. Sie hat gestützt auf diese Durchsetzungs-Initiative und kombinierend - aufgrund der Schwierigkeiten bei anderen Initiativen - einen Prozess eingeleitet, in welchem eben im Resultat dann entschieden werden sollte, wie man künftig mit der Ungültigkeitsfrage bei solchen Initiativen umgehen will. Ich bedauere natürlich, dass man den Prozess eingeleitet, aber das Resultat des Prozesses nicht abgewartet hat, um diese heutige Frage zu beantworten. Dementsprechend sind wir gezwungen, in der Halbzeit unserer Arbeit einen Entscheid zu fällen. Das ist vielleicht auch ein Grund, weshalb sich hier eine sehr knappe Minderheit gebildet hat und noch keine Mehrheit daraus geworden ist.

Je mehr ich mich mit dieser Frage auseinandersetze, desto klarer wird es mir, dass die Durchsetzungs-Initiative auch, wenn wir juristisch argumentieren - wir müssen hauptsächlich juristisch argumentieren -, nicht für gültig erklärt werden kann. Ich habe zwei Gründe dafür. Der eine ist materiell-rechtlicher Natur, der andere ist formell-rechtlicher Natur. Inhaltlich will ich nicht Stellung nehmen, denn wir sind uns ja einig, dass wir die Initiative zur Ablehnung empfehlen wollen. Es stellt sich aber die Frage: Ist es tatsächlich möglich, das Verhältnismässigkeitsprinzip durch eine Verfassungsbestimmung kategorisch auszuschalten? Seit 1999, seit Annahme der gültigen Bestimmung von Artikel 139 unserer Verfassung, haben Bundesrat und Parlament eine klare Praxis entwickelt, nach welcher die Ungültigkeit von Verfassungsinitiativen bestimmt wird. Wir haben in der Verfassung nämlich die Formulierung: "Verletzt die Initiative die Einheit der Form, die Einheit der Materie oder zwingende Bestimmungen des Völkerrechts ..." Wir haben den Begriff der zwingenden Bestimmungen des Völkerrechts immer gleich ausgelegt. Danach umfasst er auf der einen Seite das Jus cogens, das zwingende Völkerrecht, welches im Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge definiert wird und eigentlich nicht bestritten wird, auch nicht von den Initianten. Auf der anderen Seite zählt aber nicht nur das Jus cogens zu den zwingenden Bestimmungen des Völkerrechtes, sondern auch die notstandsfesten Garantien der EMRK und des Uno-Paktes II.

Wir müssen dementsprechend klar definieren bzw. fragen, ob die entsprechenden Bestimmungen in der Durchsetzungs-Initiative in dieser Hinsicht vertretbar sind und kompatibel mit den notstandsfesten Normen der EMRK und des Uno-Paktes II. Diese Frage muss man leider mit einem Nein beantworten. Wir haben ein sehr gutes Papier von den Professoren Jörg Künzli und Walter Kälin erhalten, welche nicht dafür bekannt wären, linke Anliegen an die erste Stelle zu setzen, sondern die ganz klare und wichtige Prinzipien aufgestellt und damit Hilfe für die Entwicklung unserer Praxis geleistet haben. Sie kommen zum Schluss: "Gar mit Sicherheit kann von der Notstandsfestigkeit dieses Prinzips" - das ist das Prinzip der Verhältnismässigkeit - "im Pakt II und der EMRK ausgegangen werden. Konkret bedeutet dies, dass Eingriffe in menschenrechtlich verankerte Freiheitsrechte, die im Lichte des Verhältnismässigkeitsprinzips nicht einmal im Notstand gerechtfertigt werden könnten, menschenrechtlich zwingend verboten sind." Folglich bedeutet der Text der Durchsetzungs-Initiative eine Verletzung dieser notstandsfesten Garantien, denen unsere Praxis entspricht, sodass wir - ohne dass wir die Bundesverfassung oder unsere Praxis ändern müssen - gezwungen sind, hier die Ungültigkeit dieser Durchsetzungs-Initiative zu beschliessen.

Es gibt aber noch einen zweiten Grund: Zum ersten Mal - ich habe es gesagt - wird das Parlament von der Erledigung seiner Arbeit, von der Gesetzgebungsarbeit ausgeschlossen. Das ist eine klare Verletzung unserer verfassungsmässigen Aufgabe. Artikel 163 Absatz 1 der Bundesverfassung sagt nämlich: "Die Bundesversammlung" - nicht etwa das Volk - "erlässt rechtsetzende Bestimmungen in der Form des Bundesgesetzes oder der Verordnung." Ein Vertreter der Initianten hat selbst auch gesagt, dass es sich um eine Gesetzesinitiative handle und dass diese Bestimmungen [PAGE 1264] Gesetzescharakter hätten. Dementsprechend bedeutet dies, dass mit dieser Initiative - ohne dass die Bundesverfassung geändert wird - unsere Aufgabe als Gesetzgeber nicht durch uns erfüllt werden sollte.

Das ist in dieser Klarheit, in dieser Form neu, und wir müssen eine Lösung für dieses Problem finden.

Es haben sich auch Staatsrechtler gemeldet. Ich zitiere beispielsweise aus dem "Schweizerischen Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht" vom November 2014. Professor Uebersax hat diese Frage intensiv angeschaut, und er kommt zu folgendem Schluss: "Die integrale Zulässigkeit der Durchsetzungs-Initiative ist jedoch infrage zu stellen, soweit damit unmittelbar anwendbares Gesetzesrecht auf Verfassungsstufe geschaffen werden soll." Das nämlich soll unter Ausschaltung der üblichen Prozesse im Rahmen einer Übergangsbestimmung geschehen, die keine Übergangszeit hat, sondern die immer gelten soll, und auch unter Ausschaltung der Arbeit des Parlamentes.

Dann stellt sich die Frage, ob wir eine Teilungültigkeit der Durchsetzungs-Initiative vorsehen könnten und an dieser Initiative arbeiten würden, indem wir die Punkte, die eben nicht kompatibel sind, herausnehmen würden. Das können wir eben nicht, weil uns das Parlamentsgesetz dies nicht ermöglicht. Artikel 102 des Parlamentsgesetzes sagt aus, dass wir nur dann einen Gegenentwurf machen können, wenn wir ihn auch unterstützen. Wir können die "Heilung" dieser Durchsetzungs-Initiative nicht selbst vornehmen, indem wir einen Gegenentwurf machen, den wir inhaltlich ablehnen.

Das bedeutet also klar, dass wir uns zum ersten Mal mit dieser Frage auseinandersetzen müssen und entsprechend eingeladen sind, unsere Praxis in diesem Bereich zu präzisieren. Das müssen wir tun, wenn sich die Frage zum ersten Mal stellt - das müssen wir also heute tun.

Ich ersuche Sie dementsprechend, diese Durchsetzungs-Initiative für ungültig zu erklären.