Comte Raphaël · Ständerat · 2011-09-20

Wortprotokoll

Le dossier relatif à la validité des initiatives populaires se compose de deux volets: l'initiative parlementaire Vischer et la motion déposée par votre commission.

La Commission des institutions politiques a reconnu la nécessité de se pencher sur la question de la validité des initiatives populaires. C'est une question lancinante. Plusieurs cas se sont produits qui ont fait l'objet de réflexions, où des difficultés ont été relevées. Vous aurez remarqué que la commission s'est véritablement penchée sur la question d'une manière approfondie en attendant un premier rapport du Conseil fédéral en réponse au postulat 08.3765. La commission a même souhaité que le rapport additionnel du Conseil fédéral qui était annoncé lui soit transmis avant qu'une position puisse être prise, dans la mesure où elle souhaitait vraiment pouvoir analyser la problématique dans le détail et se prononcer aussi sur les mesures concrètes qui seraient proposées par le Conseil fédéral.

Deux mesures ont été proposées dans le rapport additionnel, d'une part, le contrôle non contraignant de la validité de l'initiative populaire avant la récolte des signatures et, d'autre part, l'invalidation des initiatives populaires lorsqu'elles remettent en cause l'essence des droits fondamentaux.

Pour ce qui est de la première mesure, à savoir le contrôle préalable, la commission est arrivée assez rapidement à la conclusion que ce contrôle peut facilement être mis en oeuvre, qu'il ne pose pas de réels problèmes, qu'il ne restreint pas les droits populaires, dans la mesure où c'est un contrôle non contraignant, c'est-à-dire qu'il n'empêche pas la récolte de signatures. Il vise essentiellement à améliorer l'information des initiants qui peuvent savoir au préalable si leur initiative pose un problème au niveau de la validité, ce qui leur permet soit de continuer la récolte de signatures en prenant le risque que leur initiative soit invalidée, soit éventuellement de modifier le texte de leur initiative et de déposer une autre initiative populaire qui serait conforme au droit international. Cela leur permet donc éventuellement de corriger le tir avant que les signatures aient été récoltées.

On a souvent entendu l'argument selon lequel, une fois que des initiants ont lancé une initiative populaire et récolté des signatures, on ne peut plus venir dire après la récolte de signatures: "Votre initiative pose des problèmes!" Naturellement, c'est problématique du point de vue des droits populaires et de la bonne foi que les initiants sont en droit de faire valoir. C'est aussi une question d'information vis-à-vis des citoyens qui sont incités à signer une initiative populaire. Ils doivent savoir en connaissance de cause si cette initiative risque d'être ou non invalidée. Ce point est repris dans la motion de votre commission puisqu'il n'a pas suscité d'opposition.

Par contre, la deuxième mesure proposée par le Conseil fédéral, l'élargissement des critères d'invalidation des initiatives populaires, est quant à elle plus problématique. Le Conseil fédéral souligne l'importance du respect de l'essence des droits fondamentaux. Il est vrai que la commission - un peu comme dans le dossier qui nous a préoccupés précédemment sur la question des droits populaires en matière de traités internationaux - a constaté que la question de la précision du texte se pose. Qu'est-ce qu'on entend par "essence des droits fondamentaux"? C'est une notion relativement élastique, qui sera sujette à des interprétations, qui laisse une marge de manoeuvre assez large à l'Assemblée fédérale.

Il semblait à la commission que les critères pour invalider l'initiative populaire devaient être suffisamment précis pour que les initiants et la population puissent savoir si une initiative est conforme ou non au droit international et pour éviter les risques d'arbitraire qui pourraient se produire. Il convient aussi de mentionner que si la pratique venait à être modifiée, au niveau de la validité des initiatives populaires, la question de la modification de la Constitution se poserait naturellement puisque la pratique est tout de même relativement claire aujourd'hui.

L'initiative parlementaire Vischer mentionne qu'on pourrait imaginer de ne pas passer par une modification de la Constitution, un point qui a suscité pas mal de discussions au sein de la commission. Vu qu'il n'y avait pas d'unité au sein de la commission au niveau de ce deuxième point, il n'a pas été repris dans la motion de votre commission. Par contre, il va de soi que cette question sera sans doute reposée puisqu'elle figure dans la motion de la Commission des institutions politiques du Conseil national (11.3468) sur laquelle le Conseil national sera amené à se prononcer.

Votre commission vous invite à adopter la motion 11.3751, qui prévoit uniquement le contrôle préalable, tout en sachant que dans un second temps, si le Conseil national adopte la motion de sa commission, nous rediscuterons de cette question. Cela ne veut pas dire que cette question est complètement résolue, mais cela montre quand même qu'il y a des réticences au sein de la commission et qu'il faudra en tenir compte lors des débats ultérieurs.