Cramer Robert · Ständerat · 2011-09-20

Wortprotokoll

Les rapports entre notre droit national et le droit international suscitent actuellement les initiatives les plus farfelues sur le plan législatif. Le dernier exemple de ces initiatives farfelues, c'est le texte dont nous avons à traiter, c'est cette initiative populaire "pour le renforcement des droits populaires dans la politique étrangère" sous-titrée "Accords internationaux: la parole au peuple!"

Pourquoi cette initiative, qui propose de modifier l'article 140 alinéa 1 de notre Constitution, est-elle farfelue? Elle n'est certainement pas farfelue parce qu'elle propose une extension des droits populaires, car en principe on doit applaudir toute extension des droits populaires dans notre pays. Cette initiative est farfelue parce qu'elle propose des exceptions aux principes, et à un certain nombre de principes que je qualifierai même de fondamentaux, sur lesquels est fondé notre ordre juridique.

En Suisse, nous avons un système extrêmement lisible en ce qui concerne les droits populaires. Lorsqu'on modifie la Constitution, cela se traduit par un texte qui est soumis au référendum obligatoire pour lequel la double majorité du peuple et des cantons est exigée. Lorsqu'on modifie la loi, cela ouvre la porte à un référendum facultatif pour lequel seule la majorité du peuple est exigée. Et lorsqu'on modifie une ordonnance, cela relève de la compétence de l'exécutif et cela ne peut pas être remis en question par l'exercice des droits populaires.

L'initiative qui nous est proposée déroge à tous les principes de notre ordre juridique en ce sens que l'accepter signifie très concrètement accepter l'idée que demain, il y aura des textes de valeur législative, des textes qui n'entraînent aucune modification de la Constitution, qui devront être soumis au référendum obligatoire. Cela ne convient pas et cela est même pernicieux et nuisible. Pourquoi? Parce que les institutions démocratiques suisses sont construites sur un équilibre qui est extrêmement subtil. Et c'est ainsi que des textes aussi importants que, par exemple, le Code pénal ou le Code civil ne font pas obligatoirement l'objet d'un référendum s'ils sont modifiés. Il faut, si on entend les remettre en cause lorsqu'ils sont adoptés par le Parlement, qu'une demande de référendum soit faite. Pourquoi en est-il ainsi? Simplement parce que, si on devait voir se multiplier les votations populaires, on aboutirait à une paralysie du système.

Pour que la démocratie fonctionne, il faut que l'on sache clairement quels sont les textes sur lesquels on vote de façon automatique et que ces textes soient relativement peu nombreux. Tel est l'esprit de nos institutions, telles sont les exigences du bon fonctionnement de notre système démocratique. Voilà ce qui est en train d'être remis en cause par l'initiative qui nous est proposée. C'est la raison pour laquelle, à la suite de la proposition de la majorité de la commission, il faut la rejeter.

J'en viens au contre-projet du Conseil fédéral. A mes yeux, il a toutes les vertus. J'avais dit en commission que j'en étais un fan et je vais vous dire pourquoi. C'est un texte qui, au niveau de la rédaction, est simplement parfait. Il se caractérise du reste par sa très grande élégance. Dans le texte qui nous est soumis, on modifie l'article 140 alinéa 1 lettre b en reprenant au chiffre 1 le texte actuel et en ajoutant dans un chiffre 2 une précision tout à fait bienvenue qui stipule que sont soumis au vote du peuple et des cantons les traités internationaux qui "contiennent des dispositions exigeant une modification de la Constitution ou équivalant à une modification de la Constitution". C'est une façon de codifier de façon extrêmement précise et en peu de mots la pratique actuelle.

Cette disposition est bienvenue, mais malgré cela, je m'associerai sans aucun état d'âme à ce qui est préconisé par la commission, c'est-à-dire ne pas entrer en matière sur le contre-projet. Et pourquoi? Parce qu'une expérience très récente, celle de l'initiative sur le renvoi, nous a enseigné que ce n'est pas par un contre-projet direct que l'on fait progresser la science du droit dans ce pays et que les contre-projets directs ne sont pas au service de la légistique, c'est-à-dire de la science consistant à faire des bonnes lois, mais qu'ils se situent dans le cadre d'un débat politique. Sur ce point, l'initiative sur le renvoi nous a aussi appris qu'il fallait que l'initiative soit au préalable soumise au peuple et aux cantons, avant que l'on puisse envisager d'améliorer l'état de notre législation.

Il va de soi que mes propos auraient été totalement différents si les initiants s'étaient engagés à retirer leur initiative si le contre-projet était adopté. Mais on est très loin de cette situation. Du reste, vous aurez constaté que, en commission, les milieux proches des initiants se sont abstenus sur le contre-projet et que tout à l'heure encore, Monsieur Reimann a clairement indiqué que ce contre-projet était à ses yeux totalement insuffisant.

Dans ces conditions, il faut rejeter le contre-projet, non qu'il soit mauvais, il est même parfait au point de vue de la technique législative, mais il faut le rejeter parce qu'il créerait une confusion majeure au moment du vote et que ce que nous souhaitons, c'est d'avoir des votes clairs de la population. Cela aussi, c'est respecter nos institutions démocratiques.