Berset Alain · Ständerat · 2011-09-20

Wortprotokoll

Le référendum en matière de traités internationaux a été introduit en 1921, revu complètement en 1977 puis en 2002. La Constitution actuelle prévoit le dispositif suivant. D'une part, le référendum facultatif est prévu pour les traités internationaux d'une durée indéterminée, non dénonçables, qui prévoient l'adhésion à une organisation internationale ou qui contiennent des dispositions importantes fixant des règles de droit ou dont la mise en oeuvre exige l'adoption de lois fédérales. D'autre part, le référendum obligatoire a également été étendu aux traités internationaux par lesquels la Suisse adhère à des organisations de sécurité collective ou à des communautés supranationales. Voilà pour la situation actuelle.

Nous avons à côté de cela une initiative populaire, dont nous parlons ce matin, qui a été déposée en août 2009 avec plus de 108 000 signatures valables. Cette initiative propose d'étendre le référendum obligatoire en matière de traités internationaux. Cela concerne notamment les traités qui entraînent une unification multilatérale du droit dans des domaines importants, cela concerne également les traités qui obligent la Suisse à reprendre de futures dispositions fixant des règles de droit dans des domaines importants, cela concerne encore les traités qui délèguent des compétences juridictionnelles à des institutions étrangères ou internationales dans des domaines importants, et cela concerne finalement les traités qui entraînent de nouvelles dépenses uniques de plus de 1 milliard de francs ou de nouvelles dépenses récurrentes de plus de 100 millions de francs. Voilà pour la présentation de l'initiative populaire.

Parallèlement à l'initiative populaire, le Conseil fédéral propose un contre-projet direct qui prévoit de compléter l'article 140 de la Constitution de manière à prévoir un référendum obligatoire pour les traités internationaux qui contiennent des dispositions exigeant une modification de la Constitution ou qui équivalent à une modification de la Constitution. Voilà pour le contre-projet.

La Commission des institutions politiques s'est penchée aussi bien sur l'initiative que sur le contre-projet. Après avoir examiné ces deux textes attentivement, la majorité de la commission vous propose de recommander au peuple et aux cantons de rejeter l'initiative populaire - cette décision a été prise par 10 voix contre 2 sans abstention. Parallèlement, la commission propose, par 9 voix contre 0 et 3 abstentions, de ne pas entrer en matière sur le contre-projet présenté par le Conseil fédéral.

Concernant tout d'abord l'initiative populaire, il est intéressant de rappeler ici que le comité d'initiative part du principe que l'exercice des droits populaires est largement insuffisant en matière de droits internationaux et que les citoyens ne peuvent pas s'exprimer sur de nombreuses questions politiques déterminantes. Le comité indique que son objectif est notamment d'empêcher une adhésion graduelle à l'Union européenne ou à d'autres autorités internationales et d'éviter que les droits populaires ne soient vidés de leur substance par l'adhésion à des traités internationaux ou par la reprise de dispositions étrangères.

L'initiative prévoit donc que les traités internationaux ayant trait à des "domaines importants" soient soumis au référendum obligatoire et donc à la double majorité du peuple et des cantons. Les initiants estiment que les dispositions actuelles sont insuffisantes parce qu'elles ne prévoient un tel référendum obligatoire que pour l'adhésion à des organisations de sécurité collective ou à des communautés supranationales.

Je rappelle qu'il est intéressant de noter que ces 35 dernières années, seuls deux traités ont été soumis au référendum obligatoire, et il faut noter également qu'aucun n'a réuni la majorité du peuple et des cantons; il s'agissait de la question de l'adhésion à l'ONU en 1986, rejetée à l'époque, et de l'adhésion à l'Espace économique européen, rejetée en 1992. Durant cette même période, plus de 160 traités internationaux ont été sujets au référendum facultatif, à savoir potentiellement soumis au peuple et aux cantons si le référendum était lancé. Et il faut constater que, durant cette période, le référendum facultatif a effectivement été demandé pour très peu de traités.

Une des difficultés auxquelles nous devons faire face est celle de savoir comment nous devons interpréter l'initiative. Il s'agit de savoir, suivant le texte de l'initiative, quels sont les traités qui devraient à l'avenir être soumis au référendum obligatoire. Sur ce point, il est intéressant d'analyser le message du Conseil fédéral. Dans son message, le Conseil fédéral indique qu'entre 2006 et 2009, sept traités internationaux auraient vraisemblablement été déclarés soumis au référendum obligatoire comme le prévoit l'initiative. Il faut parler au conditionnel parce qu'il y a évidemment une question d'interprétation du texte de l'initiative.

Il est intéressant de voir de quoi il s'agit, quels sont ces sept traités qui auraient été soumis au référendum obligatoire. Il s'agit tout d'abord du Protocole additionnel à la Convention sur les droits de l'homme et la biomédecine relatif à la transplantation d'organes et de tissus d'origine humaine. Il s'agit ensuite de la Convention concernant la compétence judiciaire, la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière civile et commerciale. Il s'agit ensuite d'un échange de notes concernant le système d'information sur les visas et l'échange de données entre les Etats membres sur les visas de court séjour. Il s'agit ensuite d'un échange de notes au sujet d'un code communautaire relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes. Il s'agit ensuite de la Convention sur les droits de l'homme et la biomédecine. Il s'agit ensuite du Protocole additionnel à la Convention sur les droits de l'homme et la biomédecine portant interdiction du clonage d'êtres humains. Il s'agit enfin de la Convention de La Haye sur la loi applicable à certains droits sur des titres détenus auprès d'un intermédiaire.

Voilà les éléments. Il faut remarquer que, durant cette période, seuls les traités liés à la question européenne, à Schengen ont attiré l'attention de l'opinion publique. Pour les autres - la biomédecine, les arrangements relatifs au droit international privé, etc. -, il n'y a eu aucun débat, mais en vertu de l'initiative, il aurait fallu que le débat ait lieu, que le peuple et les cantons s'expriment.

Quels sont les arguments que la majorité de la commission porte à votre connaissance pour proposer au peuple et aux cantons le rejet de l'initiative populaire? Tout d'abord, il y a un problème d'interprétation du texte de l'initiative, qui ne donne pas une définition précise du référendum obligatoire en matière de traités internationaux.

Il y a ensuite, et c'est un problème important, justement une notion de "domaines importants". Il faudrait soumettre au référendum obligatoire les traités internationaux dans des domaines importants - je l'ai cité à plusieurs reprises au début de mon intervention -, ce qui est une notion juridique [PAGE 844] floue, qui ne se fonde pas sur une pratique bien établie et qui poserait des problèmes d'interprétation. Cela aurait comme conséquence que l'Assemblée fédérale devrait à chaque fois décider si un traité international concerne un domaine politiquement important ou pas. Et comme il manque de précision, ce texte offre une marge d'interprétation importante. Il nécessiterait le développement d'une longue pratique pour garantir la sécurité du droit et il reviendrait naturellement à l'Assemblée fédérale de fixer cela, alors que nous n'avons pas pour habitude de voir ladite assemblée décider au cas par cas si un objet doit être soumis au référendum ou non.

La majorité de la commission a également estimé que l'initiative va très loin - elle va trop loin -, notamment dans l'implication du peuple et des cantons dans la politique internationale, qui doit être réservée aux questions constitutionnelles, comme c'est le cas aujourd'hui. Or, un nombre très important de traités internationaux concernent des objets qui n'ont pas d'enjeux importants pour le public et pour lesquels un référendum obligatoire semble aller trop loin.

Le dernier point que j'aimerais citer ici, c'est que l'acceptation de l'initiative aurait naturellement pour conséquence une augmentation considérable du nombre de votations par année. Nous pouvons estimer qu'il y aurait une augmentation du nombre de votations de 30 à 40 pour cent par année ce qui, dans un pays qui est déjà régulièrement soumis à l'obligation d'organiser des votations fédérales, aurait pour conséquence une augmentation du nombre d'objets soumis à la votation et des frais qui sont liés à tout ce travail.

J'en viens maintenant au contre-projet direct du Conseil fédéral. Ce dernier estime nécessaire, malgré tout, d'agir pour étendre la participation du peuple et des cantons à la conception de la politique extérieure. Il propose dès lors, à titre de contre-projet direct, d'inscrire dans la Constitution l'obligation de soumettre au référendum les traités internationaux d'importance constitutionnelle.

Il y a évidemment quelques arguments qui parlent en faveur de ce contre-projet, notamment l'"architecture" des droits populaires. Dans le fond, le perfectionnement du principe du parallélisme prévoit que si un traité international contient des dispositions à caractère constitutionnel, il doit suivre le même chemin qu'une disposition constitutionnelle et donc être soumis au référendum obligatoire. C'est évidemment un argument assez fort.

Contrairement à l'initiative, il y a également dans le contre-projet une définition plus précise des objets qui devraient être soumis au référendum obligatoire. En effet, il existe déjà aujourd'hui une pratique qui permet de soumettre au référendum obligatoire les textes qui sont d'une importance particulière pour le pays.

La commission a néanmoins décidé, par 9 voix contre 0 et 3 abstentions, de ne pas entrer en matière sur ce contre-projet. Pour quelles raisons? Premièrement, aux yeux de la commission, le contre-projet du Conseil fédéral - le Conseil national l'a adopté entre-temps - de soumettre les traités internationaux à caractère constitutionnel au référendum obligatoire n'est dans le fond pas beaucoup plus satisfaisant que les propositions faites dans l'initiative populaire. En effet, là aussi, même si le contre-projet est plus précis que l'initiative, il faudrait déterminer dans quel cas un traité international revêt ou non un caractère constitutionnel. La commission a reconnu que sur le plan juridique, sur le plan du contenu, le contre-projet pourrait faire sens, mais elle a également souligné qu'il serait difficile d'expliquer la différence entre ces deux textes. Cela d'autant plus qu'il appartient au Parlement de prendre position au niveau politique dans le domaine de l'initiative qui nous est soumise aujourd'hui.

La commission est d'avis que, pour combattre l'initiative - et la majorité souhaite la combattre, vous l'avez entendu -, il faut un message clair. Ce message clair consiste à recommander au peuple et aux cantons d'accepter ou de rejeter l'initiative populaire. En l'occurrence, la majorité de la commission recommande de la rejeter.

La commission estime enfin que la situation actuelle donne satisfaction, qu'elle est issue d'une pratique connue et régulière, qu'elle ne pose pas de problèmes particuliers qui nécessitent une action aujourd'hui par le biais d'un contre-projet. Elle estime, pour le dire plus précisément, que le référendum obligatoire pour les traités internationaux qui revêtent une importance extraordinaire, à tel point qu'ils doivent être considérés comme de rang constitutionnel - c'est la pratique actuelle -, correspond à une pratique connue, à une pratique éprouvée, et qu'il n'est pas nécessaire ici de la modifier.

Voilà les arguments que la majorité de la commission a avancés pour vous proposer de recommander au peuple et aux cantons de rejeter l'initiative. La commission vous propose également de ne pas entrer en matière sur le contre-projet présenté par le Conseil fédéral.