Sommaruga Simonetta · Bundesrat · 2014-09-22

Wortprotokoll

Die Herausforderungen im Zusammenhang mit dem Whistleblowing sind zu wichtig, als dass der Gesetzgeber hier länger untätig bleiben darf - das ist die Meinung des Bundesrates. Deshalb haben wir Ihnen diese Vorlage jetzt unterbreitet.

Die Vertraulichkeit und die Geheimhaltungspflicht sind für das Funktionieren von Unternehmen sicherlich legitim und in vielen Fällen von grosser Bedeutung. Sie sollen aber nicht überwiegen, wenn es um Verbrechen oder Vergehen geht, die begangen werden, wenn rechtliche Bestimmungen verletzt werden oder wenn andere öffentliche Interessen an der Information bestehen. Hier müssen dann - der Kommissionssprecher hat es gesagt - auf dem Spiel stehende Interessen gegeneinander abgewogen werden. Die Gewichtung dieser Interessen sollte daher durch den Gesetzgeber erfolgen und nicht der Rechtsprechung überlassen werden. Eine gesetzliche Regelung ermöglicht zudem eine bessere [PAGE 872] Vorhersehbarkeit, sie erhöht die Rechtssicherheit. Viele wichtige Fragen hat die Rechtsprechung bis heute denn auch noch gar nicht beantwortet. Das ist Sinn und Zweck und auch Inhalt dieser Vorlage.

Es wurde erwähnt: Entsprechend dem Auftrag der Motion Gysin Remo schlägt der erste Teil der Vorlage vor, die Voraussetzungen für die Meldung im Obligationenrecht zu regeln. Wir werden somit von einer Einzelfallprüfung durch die Gerichte zu einer detaillierteren Regelung übergehen. Dabei wird ein Grossteil der zu beurteilenden Fragen jetzt bereits im Gesetz konkretisiert sein.

Der zweite Teil der Vorlage betrifft den Schutz der Arbeitnehmenden vor Vergeltungsmassnahmen. Die Angst vor einer Entlassung soll die arbeitnehmende Person dann gerade nicht zum Schweigen bringen können. Eine Entlassung im Falle einer korrekt erfolgten Meldung gilt deshalb als missbräuchlich. Es versteht sich von selbst, dass dies nur dann der Fall sein kann, wenn die Meldung den Anforderungen der neuen Bestimmungen entspricht. Ebenso sind auch weitere Vergeltungsmassnahmen ausdrücklich verboten. Eine missbräuchliche Entlassung wird nach dem geltenden Recht sanktioniert, oder anders ausgedrückt: Die Kündigung aufgrund einer korrekten Meldung wird wie alle Formen der missbräuchlichen Kündigung behandelt. Der meldende Arbeitnehmende soll eben nicht besser, aber auch nicht schlechter geschützt werden als derjenige, der zum Beispiel seine Rechte aus dem Arbeitsverhältnis oder seine verfassungsmässigen Rechte geltend macht.

Der Bundesrat hat sich damit nicht definitiv gegen eine Anpassung des Kündigungsschutzes ausgesprochen. Aber aufgrund der Kritik, die in der Vernehmlassung am Vorentwurf geäussert wurde, hat der Bundesrat entschieden, die Frage der angemessenen Sanktion in einem separaten Projekt zu behandeln. Er hat deshalb in einer neuen Vernehmlassung noch einen weiteren Vorentwurf zur Diskussion gestellt. Darin hat der Bundesrat klare Vorschläge für die Verbesserung des Kündigungsschutzes unterbreitet. Aufgrund der extrem kontroversen Rückmeldungen aus der Vernehmlassung hat er jedoch die betreffenden Revisionsarbeiten jetzt vorerst unterbrochen und sich auf die Regelung des Whistleblowings konzentriert.

Die Überlegungen zu einer allgemeinen Verbesserung des Kündigungsschutzes gehen allerdings weiter. Das Ziel ist es, akzeptable Lösungen für alle Beteiligten zu finden, das heisst für die Arbeitgeber und die Arbeitnehmenden. Zu diesem Zweck hat der Bundesrat zwei Studien in Auftrag gegeben. Die eine betrifft den Schutz der Vertreter der Arbeitnehmenden; das wurde erwähnt, auch von Herrn Ständerat Rechsteiner. Diese sollte bis Ende dieses Jahres abgeschlossen sein. Die zweite Studie behandelt die Frage nach der Kündigung im Fall einer zulässigen Ausübung des Streikrechts und wird voraussichtlich im Herbst 2015 vorliegen. Diese Studien befassen sich zwar mit sehr spezifischen Fragestellungen; sie werden aber die Möglichkeit bieten, den Kündigungsschutz in seiner Gesamtheit nochmals ganz allgemein zu überprüfen.

Ich möchte Ihnen nun die wesentlichen Merkmale der heute diskutierten Vorlage kurz erläutern.

Zum ersten Aspekt: Es ist eine Regelung, die im Obligationenrecht vorgesehen ist; sie richtet sich damit an die Arbeitnehmenden, die dem Privatrecht unterstehen. Dieser Aspekt scheint einfach und klar zu sein. Ich möchte nichtsdestotrotz auf einige Auswirkungen dieses Konzeptes hinweisen. Diese neuen Regelungen gelten zunächst also nur für Arbeitnehmende. Auftragnehmer und Unternehmer, d. h. Selbstständigerwerbende, sind davon nicht betroffen. Es geht hier um die spezielle Situation von Arbeitnehmenden, die ihren Arbeitgebern untergeordnet sind. Genauer gesagt gilt die neue Regelung für Arbeitnehmende, die dem Privatrecht unterstehen, in erster Linie also für diejenigen aus dem privaten Sektor. Für das Bundespersonal wurden ja bereits Regeln erlassen. Damit lässt sich die Frage nach den Auswirkungen der vorgeschlagenen Neuregelung auf die Fälle, die sich kürzlich in der Bundesverwaltung ereignet haben, ganz einfach beantworten: Die Bundesverwaltung ist von der heute diskutierten Gesetzesrevision nicht betroffen. Das Gleiche gilt für die Angestellten der Kantone und Gemeinden. Diese haben die Regeln für ihr Personal in eigener Regie zu erlassen; der Bundesrat will ihnen diese Zuständigkeit nicht wegnehmen. Fast alle Kantone kennen heute übrigens eine Anzeigepflicht oder ein Anzeigerecht für Straftaten. Ferner haben mehrere Kantone auch bereits die Initiative ergriffen und explizite Regeln erlassen.

Zum zweiten Aspekt - er ist wichtig, auch für Ihre Überlegungen zum weiteren Vorgehen -: Die Vorlage übernimmt die Kriterien, die von der Rechtsprechung in den letzten Jahren entwickelt worden sind. Es sind also keine neue Regeln. Auch wenn eine Regelung durch den Gesetzgeber notwendig ist, soll mit dieser Vorlage kein neues System geschaffen werden. Das geltende System hat sich bewährt und zeichnet sich insbesondere dadurch aus, dass die Interessen des Arbeitgebers gegenüber denjenigen der Öffentlichkeit abgewogen werden müssen. Eine Meldung wird von der Rechtsprechung dann als zulässig erachtet, wenn sie durch ein überwiegendes Interesse gerechtfertigt und verhältnismässig ist. Es wird dabei von Fall zu Fall entschieden. Von Bedeutung ist dabei vor allem die Einhaltung einer Reihenfolge der Meldungen. So muss als erstes dem Arbeitgeber Meldung gemacht werden. Erst danach darf man sich an eine Behörde wenden. Da gibt es allerdings auch eine Ausnahme, die vorsieht, dass man sich direkt an die Behörde wenden kann. Nur als allerletztes Mittel ist der Gang an die Öffentlichkeit zulässig. Auch die Vorlage des Bundesrates beruht auf dieser Reihenfolge. Ich möchte betonen, dass wir bewusst darauf geachtet haben, die Arbeitnehmenden nicht schlechterzustellen, als dies nach geltendem Recht der Fall ist.

Die wesentlichen weiteren Merkmale dieser Vorlage hat Ihnen der Kommissionssprecher im Detail erläutert. Ich möchte nicht wiederholen, was er bereits sehr ausführlich dargelegt hat. Damit Sie sich eine Vorstellung machen können - ich sage das, weil es auch vom Antragsteller des Rückweisungsantrags erwähnt wurde -: Es gibt auch Verbesserungen gegenüber der heute geltenden Rechtsprechung. So ist bei der Meldung an den Arbeitgeber die Voraussetzung des hinreichenden Verdachts notwendig, und das ist eine kleine Hürde. Im Übrigen wird keine Begründungspflicht verlangt, und das entspricht der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte. Eingeführt wird mit dieser Vorlage ein Informationsrecht des Arbeitnehmers gegenüber dem Arbeitgeber und der Behörde über den Stand und die Behandlung der Meldung. Dieses Recht existiert im heutigen Recht nicht. Das ist eine Verbesserung. Dann hat der Arbeitgeber die Pflicht, innerhalb von 60 Tagen die Meldung zu bearbeiten. Wir haben heute keine solchen Pflichten. Es wird gesetzlich festgehalten, in welchen Konstellationen eine Meldung direkt an die Behörde gemacht werden kann. Das ein kurzer Vergleich zum heutigen Recht.

Wir sind der Meinung, dass mit dieser Vorlage gegenüber heute, gegenüber der geltenden Rechtsprechung, gewisse Verbesserungen vorgenommen werden. Ich habe es gesagt: Insgesamt bezieht sich die Vorlage auf die heute bestehende Rechtsprechung, und sie beruht auch auf der aktuellen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte.

Es wurde erwähnt: Ihre Kommission ist einstimmig auf die Vorlage eingetreten. Ich bitte Sie, ebenfalls auf die Vorlage einzutreten.

Zum Antrag auf Rückweisung vielleicht so viel: Es stimmt natürlich, es ist eine sehr komplexe Fragestellung. Dieses Abwägen - das merken Sie eben auch, wenn Sie das gesetzlich regeln wollen - ist sehr heikel. Man will einerseits, dass diese Meldungen bei Unregelmässigkeiten gemacht werden; gleichzeitig gibt es die Geheimhaltung, die ebenfalls von grosser Bedeutung ist. Dass diese Vorlage komplex ausgefallen ist - und sie ist komplex, das stimmt -, hat mehr mit der Materie und dieser heiklen Abwägungsfrage zu tun, als dass hier eine Vorlage unnötig verkompliziert worden wäre. Ich kann Sie versichern, wir haben uns bemüht, hier klar und praxisnah zu legiferieren, aber da die Ausgangslage [PAGE 873] und die Fragestellung komplex sind, sind die Hoffnungen, dass Ihre Kommission bei einer erneuten Beratung mit einer ganz einfachen, simplen Vorlage kommen könnte, sehr gering.

Ich bin etwas erstaunt über die Fundamentalkritik an dieser Vorlage zu diesem Zeitpunkt. Ihre Kommission hat die Beratungen durchgeführt. Es hat immer wieder Kontakte mit verschiedenen Verbänden gegeben. In dieser Form ist eine solche fundamentale Kritik an dieser Vorlage nie geäussert worden. Ob sich Ihre Kommission noch einmal mit der Vorlage beschäftigen soll oder nicht und ob Sie gewisse Fragestellungen dem Zweitrat mitgeben möchten, damit diese konkreten Fragen noch einmal angeschaut werden, muss ich Ihnen überlassen. Beide Wege sind gangbar.

Ein Punkt, der sicher im Zweitrat noch einmal angeschaut werden könnte, ist die Frage des Gangs an die Öffentlichkeit. Das ist natürlich der heikelste Aspekt, und es ist gut, wenn diese Frage noch einmal angeschaut wird. Aber deswegen ist eine Rückweisung an Ihre Kommission sicher nicht gerechtfertigt; es ist eine Frage für den Zweitrat.

Ich bitte Sie, auf die Vorlage einzutreten.