AB 181092

Wortprotokoll

Seit dem 1. Januar 2008 sind das revidierte Asylgesetz und das neue Ausländergesetz in Kraft. Die Zahl der Asylgesuche vor allem aus Afrika und dem Nahen Osten stieg aber danach wieder an, und gleichzeitig sank die Anerkennungsquote stark, nämlich auf rund 16 Prozent. Rückübernahmeabkommen gibt es mit fast fünfzig Ländern, aber nicht alle werden von den beteiligten Ländern eingehalten. So kam es rasch zu einer erneuten Revision.

Die Entstehungsgeschichte der Vorlage, wie Sie sie jetzt vor sich haben, ist nicht ganz einfach verlaufen. Ich werde die wichtigsten Schritte erläutern:

Der Bundesrat verabschiedete bereits am 26. Mai 2010 eine Botschaft zur Änderung des Asylgesetzes. Darin schlug er eine Vereinfachung der Nichteintretensverfahren und eine Beschleunigung der Verfahren bei Wiedererwägungs- und Mehrfachgesuchen vor. Zudem sollten Missbräuche effizient bekämpft werden. Am 28. Juni 2010 fand in unserer Kommission eine erste Eintretensdebatte zu dieser Revision des Asylgesetzes statt. Dabei wurde beschlossen, Hearings mit verschiedenen Experten des Asylbereichs durchzuführen. Diese Hearings mit Vertretern der KKJPD, des Bundesverwaltungsgerichtes, der Schweizerischen Flüchtlingshilfe und einem Experten für öffentliches Recht der Universität Luzern wurden am 30. August 2010 durchgeführt. Am 1. November 2010 hat Frau Bundesrätin Simonetta Sommaruga dieses Dossier von ihrer Vorgängerin, Frau Bundesrätin Eveline Widmer-Schlumpf, übernommen. Am 23. November 2010 ist unsere Kommission einstimmig auf die Vorlage eingetreten. Dabei wurde aber festgestellt, dass es in der Schweiz viel zu lange dauert, bis über Asylgesuche entschieden wird.

Das mit der Vorlage des Bundesrates angestrebte Ziel, die heute komplizierten und unübersichtlichen Verfahrensabläufe zu vereinfachen und zu beschleunigen, wurde von der Kommission grundsätzlich begrüsst. Sie war aber gleichzeitig überzeugt, dass die Abläufe mit einer Halbierung der Beschwerdefrist von 30 auf 15 Tage, wie sie in der ursprünglichen Vorlage vorgesehen war, nicht wesentlich verkürzt werden könnten. Verglichen mit anderen, ähnlichen Ländern brauchen wir für einen Entscheid viel mehr als doppelt so lange, und dies, obwohl all diese Länder auch menschen- und völkerrechtskonforme Lösungen haben. So war Ihre SPK der Ansicht, dass die vorgesehenen Verbesserungen das grundlegende Problem der zu langen Verfahrensdauern nicht zu lösen vermöchten. Vor diesem Hintergrund wurde das EJPD beauftragt, bis Ende März 2011 einen Bericht über die Situation im Asylbereich zu verfassen und neue, weiter gehende Handlungsoptionen für eine markante Reduktion der Verfahrensdauer aufzuzeigen.

Diesen Bericht haben wir fristgerecht erhalten, und er wurde in der Kommission am 9. Mai 2011 diskutiert. Er zeigte uns schonungslos auf, dass das Hauptproblem unserer Asylpolitik wirklich in den unerträglich langen Verfahren liegt. Die Behandlungsfristen dauern von der Gesuchseinreichung bis zum Entscheid mit Rechtskraft in ordentlichen Verfahren mit positivem Entscheid durchschnittlich 336 Tage, in Verfahren mit Beschwerden 400 bis 500 Tage und in schweren Fällen 800 bis 900 Tage. Die Behandlung von Mehrfachgesuchen vom Bundesamt für Migration und vom Bundesverwaltungsgericht dauert 5 resp. 13 Monate. Abgewiesene Asylbewerber können unter Ausschöpfung aller Verfahrensmöglichkeiten im Durchschnitt 1400 Tage in der Schweiz bleiben. Es ist so: Je länger die Verfahren dauern, umso grösser ist die Anzahl untergetauchter Asylbewerber. Viel Zeit geht durch die dezentrale Unterbringung der Asylsuchenden verloren. Für jeden Verfahrensschritt gibt es eine eigene Organisationseinheit. Der Bericht bestätigte also die These, wonach unser grundsätzliches Problem im Asylbereich bei der durchschnittlich zu langen Dauer zwischen der Einreise und der Asylgewährung, der vorläufigen Aufnahme oder dem Vollzug der Wegweisung bei ablehnendem Entscheid liegt. Es werden im Bericht drei Handlungsoptionen aufgezeigt:

Die Handlungsoption 1 zeigt auf, dass bei einer überwiegenden Mehrheit der Asylverfahren nach der Anhörung zu den Asylgründen keine weiteren Abklärungen erforderlich sind. Sie sollen nach einer Vorbereitungsphase in einem ordentlichen, wenige Tage dauernden erstinstanzlichen Verfahren abgeschlossen werden. Die Betroffenen werden für die Dauer des ordentlichen Verfahrens in Verfahrenszentren untergebracht. Vor Beginn des eigentlichen Asylverfahrens soll eine Vorbereitungsphase durchgeführt werden; diese ermöglicht es, alle zur Eröffnung und Durchführung eines Asylverfahrens notwendigen Vorabklärungen unmittelbar nach Eintritt in das Verfahrenszentrum durchzuführen. Die Asylsuchenden erhalten während des gesamten Verfahrens einen umfassenden und unentgeltlichen Rechtsschutz. Nach einer Ablehnung des Asylgesuchs sollen die Betroffenen in den Bundeszentren intensiv auf eine freiwillige Rückkehr vorbereitet werden. Nach Ablauf der Ausreisefrist und wenn sie bezüglich ihrer Rückkehr nicht mit den Behörden kooperieren, werden die Betroffenen von den Bundeszentren ausgeschlossen und erhalten keine Sozialhilfe mehr. Die in der Bundesverfassung vorgesehene Nothilfe - das sind 1 bis 10 Franken pro Tag plus Naturalien - soll aber weiterhin gewährt werden. Sowohl beim Bundesamt für Migration wie auch beim Bundesverwaltungsgericht werden kurze und verbindliche Behandlungsfristen vorgesehen. Sind weitere Abklärungen erforderlich, findet ein erweitertes Verfahren statt, und es erfolgt weiterhin eine Zuweisung an die Kantone. Diese Option soll nach Meinung der Kommission unbedingt weiterverfolgt werden. Dabei soll insbesondere zusammen mit den Kantonen vertieft nach weiteren Verfahrensstraffungen gesucht werden. Bis Ende 2012 soll ein entsprechender Vernehmlassungsentwurf zur Änderung des Asylgesetzes vorliegen.

Die Handlungsoption 2 zeigt auf, dass zusätzlich zur ersten Option der Bund neu auch für die Unterbringung in den erweiterten Verfahren sowie für den Wegweisungsvollzug nach Ablehnung eines Asylgesuchs zuständig sein soll. Die Kommission ist der Auffassung, dass eine solche weiter gehende Kompetenzverlagerung grosse Kosten verursachen und zu erheblichen organisatorischen, rechtlichen und politischen Problemen führen würde. Die Option wurde deshalb nicht weiterverfolgt.

Die Handlungsoption 3, "Kurzfristige Massnahmen", zeigt auf, dass Verbesserungen weitgehend innerhalb der heute bestehenden Strukturen und Kompetenzen erfolgen können. Durch die Zusammenlegung gewisser Verfahrensschritte soll das erstinstanzliche Asylverfahren vereinfacht und [PAGE 1116] beschleunigt werden. Dublin-Verfahren sollen so weit wie möglich in den Empfangs- und Verfahrenszentren abgeschlossen werden. Diese kurzfristigen Massnahmen sind nun in die Zusatzbotschaft des Bundesrates vom 23. September 2011 eingeflossen.

Der verlangte Bericht enthält also einerseits kurzfristige Massnahmen, die auf den einstimmigen Wunsch der Kommission im Rahmen der Zusatzbotschaft des Bundesrates vom 23. September dieses Jahres in die vorliegende Revision eingeflossen sind, andererseits wird im Bericht des EJPD längerfristig eine grundlegende Neugestaltung des Asylbereichs angeregt. Auch diese wurde von Ihrer Kommission einstimmig begrüsst. Die Kommission war allerdings auch der Meinung, dass die möglichen Straffungsmassnahmen möglichst rasch umgesetzt werden müssen. Die Beratung der Vorlage wurde in der Kommission im letzten Monat, am 23. November, abgeschlossen.

Die Kommission hat nun also aus der ursprünglichen Botschaft des Bundesrates eine neue Vorlage geschaffen, die wir heute beraten. Die wichtigsten Änderungen sind: Ersatz von komplizierten Nichteintretensverfahren durch rasche materielle Verfahren; Ausnahmen sind Dublin-Fälle und Fälle, in denen die Möglichkeit einer Rückkehr in sichere Drittstaaten besteht. Die Vorlage beinhaltet auch ein rasches schriftliches Verfahren bei Wiedererwägungs- und Mehrfachgesuchen sowie die Einschränkung der Sozialhilfe und der Erwerbstätigkeit auch bei Mehrfachgesuchen. Darin enthalten sind die Aufhebung der Möglichkeit, auf einer schweizerischen Vertretung im Ausland ein Asylgesuch einzureichen, und eine Einschränkung des Flüchtlingsbegriffs; Wehrdienstverweigerung und Desertion sollen kein anerkannter Fluchtgrund mehr sein.

Im Rahmen der erwähnten Zusatzbotschaft des Bundesrates vom September 2011 sind noch Änderungen dazugekommen, die ebenfalls für raschere Verfahren sorgen sollen: die Einführung einer Vorbereitungsphase beim Asylverfahren für alle notwendigen Abklärungen, vor allem betreffend die Identität, den Fluchtweg, das Dublin-Verfahren und die Gesundheit; die Verpflichtung zur Geltendmachung von medizinischen Vorbringungen bereits am Anfang des Verfahrens, wenn sie für das Asylgesuch relevant sind; punktuelle Massnahmen für einen verbesserten Rechtsschutz, wenn die Person mittellos und das Gesuch aussichtsreich ist; keine generelle Notwendigkeit einer Rechtsvertretung; sowie der Informationsaustausch zur Vereinfachung der administrativen Abläufe zwischen dem EJPD und dem Bundesverwaltungsgericht. Ich werde bei der Detailberatung auf die einzelnen Bestimmungen näher eingehen.

Sie haben eine Fahne mit zwei Entwürfen vor sich. Der Entwurf 1 enthält die Änderungsvorschläge der ursprünglichen Botschaft des Bundesrates vom 26. Mai 2010, die die Kommission bereits jetzt übernehmen möchte, sowie die Änderungsvorschläge gemäss der auf Wunsch der Kommission vorgelegten Zusatzbotschaft vom 23. September 2011. Der Entwurf 2 entspricht der ursprünglichen Botschaft des Bundesrates vom 26. Mai 2010. Nach dem Antrag unserer Kommission soll er an den Bundesrat zurückgewiesen werden mit dem Auftrag, möglichst rasch eine neue Vorlage zur weiteren Beschleunigung der Asylverfahren durch die Schaffung von Verfahrenszentren sowie durch eine weitere Anpassung der Beschwerdefristen und des Rechtsschutzes für die Asylsuchenden vorzulegen.

Die Kommission beantragt Ihnen einstimmig, auf die Vorlage einzutreten und der Mehrheit zu folgen, und sie empfiehlt Ihnen mit 0 Gegenstimmen und 3 Enthaltungen auch, die Vorlage in der Gesamtabstimmung anzunehmen.